杨亚栩李世保北京化工大学蔡中华北京化工大学国有资产管理处
摘要：近年来，对公共部门的绩效评估在得到了越来越多的关注。本文从公共部门绩效评估的内涵和特点出发，对国外有关公共部门绩效评估的影响因素、评估方法及评估指标的最新研究成果进行综述分析，并指出了对国内公共部门绩效评估的启示。
关键词：公共部门绩效评估新公共管理
近年来，随着国际经济的发展和科技的进步，知识全球化和经济一体化加强，国际上公共部门的管理水平与十年前相比有了长足的发展。同时，在理论研究中对公共部门绩效评估（publicsectorperformancemeasurement,PSPM）的研究得到了越来越多的关注。
与传统的企业绩效评估相比，公共部门的绩效评估在实施和改进过程中呈现明显的两个特点：一，评估目标的多维性，公共部门不仅有着盈利的经济属性，还承担着对环境有益、对社会有利的非经济义务，由此制定绩效目标，就需要平衡多目标、多主体的利益。二，评估数据的缺乏。由于缺少成熟的管理信息系统，以及数据积累的连续性相对不足，使得在使用传统绩效评估方法时数据收集的困难很大。
针对上述两个特点，国外许多学者提出了适用于公共部门绩效评估的思想、方法、工具，并做了大量的实证研究，本文通过对国外近期相关文献进行综述，从绩效评估的影响因素、绩效评估方法和评估指标三个方面入手，寻求对国内公共部门绩效考核的启示。
一、公共部门绩效影响因素
1.外部影响因素
（1）服务的目标/市场
公共部门一般具有多个利益相关者和目标，StanBrignall和SvenModel把公共部门的利益相关者中提取了三个关键因素——投资人、消费者和供应商。通过对组织的整体管理，保持三者之间的平衡关系。绩效在这里可以扩展为组织的不同组成部分的利益得到确认。StanBrignall和SvenModel认为,应该通过对组织的整体管理，保持三个利益主体之间的平衡关系。
（2）市场份额和规模
在科技日新月异的今天，公共部门需要赶上科技发展的步伐，把科技的最新成果运用于生产和管理上。提高技术效率，市场份额和规模是关键。SunilKumar和RachitaGulati以跨部门的角度，分析印度银行的技术效率评估和排名。通过DEA分析法，得知市场份额和规模是技术效率的决定因素之一。
2.内部影响因素
（1）组织目标和战略
组织根据目标，开发绩效指标，收集绩效信息，测评绩效结果。因此，绩效目标是绩效评估的起点。同样地，战略规划和绩效评估也有强相关。战略性管理要求绩效管理不仅要关注结果，还要关注方法；不仅关注短期，还要关注长期的持续改进、创新和学习。
一般企业的目标是以盈利为主；而公共部门的目标，是以社会的公共利益为组织主要目标，为社会成员提供公共产品和服务，这个目标决定着其与企业的绩效起点的区别。
（2）组织的类型、结构、制度
首先，组织的类型和结构影响绩效水平，ChristophKneiding和PaulTracey以英国的社区发展财务部门为例研究其贷款服务，结果表明如果部门是代理机构，则以社会功能为导向；若部门是大型贷款机构，则以财务功能为导向；如果部门重视客户市场，则以财务和社会双重功能为导向。其次，组织的制度影响绩效管理的方式。在新制度经济学中，公共部门的管理者只是被动适应变化。而最近的公共部门体制改革，对管理者使用多指标绩效管理产生有利的影响。Oliver假设认为，组织中的支持性制度可以大大提高绩效管理的主动性。
（3）组织的管理水平、组织文化、高层承诺、决策自主权首先，提高组织的管理水平，可以改善公共部门的有效性。RogerCarrington、NaraPuthucheary和DeirdreRose以新南威尔士为例，研究发现通过提高管理水平，可以提高警方巡逻的有效性，从而提高竞争力。
其次，组织文化可以成员提高凝聚力和归属感，提高员工的团队精神，从而提高部门的绩效。HenrikJaldell在消防局的产出描述和绩效考核研究中，团队精神相比灭火数而言更重要，更能提高成员的工作效率。
同时，高层承诺和决策自主权对于绩效有正面作用。在现代组织中，心理契约越来越被管理者所重视和推崇。员工的付出和组织承诺好比是契约的两端，只有二者达到平衡，契约才有效。在公共组织中，适当的放权不代表管理就会混乱，在知识型人才日益增多的今天，增加工作的自主性和多样化才是明智之选。
（4）绩效测评方式
首先，绩效测评范围和责任规定，影响绩效考评结果。KenS.Cavalluzzo和ChristopherD指出，绩效考评对象的设定、绩效指标的权重、员工职责绩效的关键指标设定等问题都会影响到绩效效果，因此应对指标体系反复考虑和修改，以一个部门作为标杆进行实测和评估，再推广到整个企业之中。
二、公共部门绩效评估方法
在以有的对公共部门绩效考核方法的研究中，较为经典的方法有标杆超越法和平衡计分卡法，相对比较前沿的方法有基于AHP的系统化评估方法，以及DEA法和ROI法。
1.标杆超越法（Benchmarking）
标杆超越法是建立企业内部或企业外部的标杆，向标杆学习和模仿，最后达到标准或超越，然后设立新的标杆。企业通过不断地设立标杆学习，得以不断地提升和进步。标杆超越法分为两个步骤：先模仿，再超越。在公共部门委托代理关系的标杆超越法的研究文章中，指出标杆超越法为委托人和代理人双方都带来了有利的影响，除了以绩效改进为目标，其他不同的目标的标杆超越法也适用。
2.平衡计分卡（BalancedScoreCard）
目前的研究战略管理的相关文献表明，战略规划和绩效评估具有强联系。可以利用平衡计分卡建立起绩效管理系统——财务指标、内部过程指标、创新和学习指标、社区居民（客户）指标。公共部门尤其应该提倡平衡计分卡的使用，因为公共部门具有多个利益关系主体，具有多目标，往往是经济性和社会性并存的。在平衡计分卡中，社区居民的指标权重应该是最高的，才能把公共部门和私人部门相区分。
3.基于AHP的系统化评估方法
TyroneM.Carlin以澳大利亚的维多利亚州为代表，采用了一套以投入产出为基础的预算和管理模式。在研究中发现维多利亚公共部门汇报的数据统计混乱，营业额居高不下。由于公共部门有多利益主体，追求多目标的公共部门很难客观测量和相互比较绩效。另一方面，一个良好的绩效体系需要目标间的相互联系。因此，建立多变量系统，并使用层次分析法（AHP）将决策总是有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析和决策选择。
4.数据包络分析法（DEA法）
数据包络分析法评价的依据是决策单元的“输入”数据和“输出”数据，输入数据是指决策单元在某种活动中需要消耗的某些量，例如投入的资金总额，投入的总劳动力数，占地面积等等；输出数据是决策单元经过一定的输入之后，产生的表明该活动成效的某些信息量。DEA是决策单元的输出数据比上输入数据，相对比值决定了公共部门的有效性，用于投资分析的绩效评估。Carrington,R.,Puthucheary,N.和Rose,D.以新南威尔士为例，研究发现当地财政局使用DEA方法，在核算和分配两方面应用其结果。
5.ROI法
Phillips,J.J.和CPT,P.P.在对公共部门使用ROI测评绩效的研究中，指出现在发达国家，ROI的测评方法是个普遍的工具。ROI是个综合的方法，被广泛用于测评培训、绩效、人力资源、质量和技术等方面。同时，在ROI测评方面，目前存在着以下难题和误解：无收入、无硬性指标、多个服务对象，不应该仅仅停留于ROI测评层面上，解决问题的方式受到严格的限制等。因此，使用ROI的最佳法则为：过程管理；可以用于改进绩效；可以测评5%—10%的项目；可以测评其中的每一水平；绩效的改进结果和其他影响因素间彼此独立；按步骤进行；改善绩效管理过程；使用多种数据收集方式。
三、公共部门绩效评估指标
考核指标的选择是绩效考核的难点和重点，市场经济要求公共部门面向市场、面向社会、面向效率和效果、面向与私人部门的比较。随着公共部门的改革，部门的指标改革提上日程。本文从经济指标和非经济指标来分析绩效指标的选择，提出综合考评员工的绩效，使公共部门作出有利的决策。
1.经济性指标
Pestieau,P.和Tulkens,H在对公共部门的产出结果研究中，表明在对公共部门测评其经济指标时，首先要明确其委托代理关系——产品经理和管理部门，那么绩效就定义为代理人对于委托人制定的目标的实现程度。最简单的经济性指标是利润水平，对委托人而言就是部门收入的最大化。有两种可相互替代的测评方法——参数方法和非参数方法。由于参数方法能够将数据中的无序部分确定化，因此其得到了更多应用。
经济性指标具有一些缺点，经济指标只是短期指标，从长期看是激励效果不明显。Pestieau,P.和Tulkens,H以公共铁路部门为例，指出如果它是不允许辞去任何雇员，在短期内，这样的部门是注定要在技术上低效的，但是，经过一段时间后，应能够通过自然减员减少其闲置劳动力或使用闲置工人提高质量和增加各种服务。在实践中，经济性指标需要非经济性指标补充和平衡，经济性指标不能替代其他目标的实现，其他目标包括相关的所有权、目的、管理和竞争等目标。
2.非经济性指标
（1）绩效目标
组织目标可以细化为绩效的目标。绩效目标通过考核，与员工的绩效相联系，使组织不断得到提升和改善。绩效目标是组织目标的细化和分解，而员工个人的绩效目标，则需要与员工个人进行协商制定。一方面，完成组织的目标；另一方面，符合员工的职业生涯需求。公共部门不仅关注整体利益，也要关注个体利益，这样才能相得益彰。
（2）行为指标
行为指标是相对绩效结果而言的，例如出勤率、努力程度和服务质量等。行为指标大多不可定量。因素考核法、图解式考核法和行为锚定等级评定表法都是关注员工行为及个性特征的绩效考核方法。对此，评估者的选择很重要，它直接决定了考核的有效性。
（3）精英考核标准
在AniMatei和LucicaMatei的研究中，表明随着新公共管理的发展，罗马尼亚的政府文职部门（民事服务部门）离精英标准越来越近。精英系统作为一种考核绩效的方法，不考虑出身、只考虑后天努力，考察个人的特质、知识、行为、技能、思想和行动的灵活性、管理能力。精英系统等同于管理系统加上富于才能和优点的组织。毕竟，精英民事服务系统是个理想的系统，是公共部门希望达到的“标杆”，比较实际的绩效水平和理想系统之间的差距，获得进步的动力。精英化是后工业社会的产物，基本目标是建成专业化的服务、专业化的管理的公共服务组织。
（4）对社会有利、对经济有利、对环境有利
首先，“数字文化”和“绩效文化”导致部门的标准化、分工化，只关心一个群体（本部门）的利益。靠数字说话、靠绩效说话的管理，就是单纯考虑经济利益，忽略组织的整体利益和目标。如果从公共部门的角度看，那公共部门就不具有对社会的贡献，缺少其存在的价值和意义。因此，公共部门应该效率和效果并重，侧重于社会价值的创造。
其次，在市场经济的环境下，公共部门应该市场化，市场的效率可以应用于公共部门。市场要求公共部门做到三条标准：改善服务质量；改变态度和方式；提出合理且有用的建议。可以看出，这三条准则不仅是经济的要求，更是社会价值的体现。效率也是对社会责任的度量。
最后，在低碳经济和可持续发展的要求下，作为代表公共利益、行使国家权力的公共部门，更应该在生产过程中，防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源，走可持续发展的道路。
四、结论
本文通过对大部分在2001年后有关绩效评估的国外文献进行综述，分别就绩效评估的影响因素、绩效评估的方法和指标三个方面对文献进行归类分析，通过对国外文献的评述整理，本文总结出以下对我国公共部门绩效考核的启示：
第一，市场经济下，中国公共部门要求面向市场，管理更加自主。中国公共部门可以学习私人部门的管理技术和方法，但是不能忽略公共部门的社会责任。
第二，公共部门本身的特性，决定其考核目标和指标是多维的。我国公共部门可以使用平衡计分卡和DEA分析法，并找到适应于自己组织的输入和输出指标才是成功的关键。
第三，绩效考核需要人力资源部门和信息管理部门的合作。绩效管理技术的提高有赖于信息管理部门的人才和设备的引进。由于我国公共部门普遍缺乏关键技术和人才，因此，整个部门管理水平的提高，需要各个相关部门的协同努力。
同时，已有的文献也表明，相对于企业的绩效评估研究的总体水平，公共部门绩效评估的研究，在以下问题还存在明显不足:
首先，怎样确立考核标准的问题。公共部门管理目标的多维性导致了建立一个能够量化同时又容易比较的考核标准是一件非常困难的事情，在研究国内公共部门绩效评估的过程中，对国外的公共部门管理理念不能简单的照搬套用。
其次，如何在绩效过程的体现公共部门的特性。公共部门没收入、无硬性指标、多个服务对象、解决问题方式受到限制。针对公共部门的特性，现有的私人部门的管理方式不能解决，只能重新设立标准。
最后，如何进行公共部门管理信息化。公共部门技术相对落后，信息系统建立、选择和解释绩效指标的问题对于公共部门的绩效系统的实施构成了障碍，在今后的公共部门的改革中，要大力引进信息技术设备和人才，对管理的信息化起推动作用。
由于公共部门承担着重大的社会责任和义务，使得公共部门绩效评估得到越来越多的重视。同时，“新公共管理”更对公共部门的市场化提出要求，以改变人们对其“无收入”的负面印象。要达到这两个双重目标，必须采用平衡的、系统的评估模式。公共部门绩效评估的研究者，应该开展更多的理论和实证研究，来丰富和完善现有的机制，更好地指导实践。
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