浅谈我国食品添加剂安全的政府监管问题及其对策

浅谈我国食品添加剂安全的政府监管问题及其对策

[摘要]食品添加剂安全关系到社会稳定和人民群众的人身安全，近年来食品添加剂安全事件频发，政府对其的监管出现了诸如监管主体职能不清、执法力度不足、信息公开不到位等问题，本文通过对我国食品添加剂安全的政府监管问题的分析，提出一些针对性的对策和建议。
[关键词]食品添加剂；政府监管；食品安全
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2018.13.084
[中图分类号]D922.16[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2018）13-0186-03
0引言
??今社会食品安全问题已经逐渐上升为老百姓最关心的问题之一，食品添加剂安全问题作为食品安全问题的一部分，也逐渐被人们所重视。近年来发生了许多恶性的食品安全事件，其中不乏食品添加剂安全事件。这些食品添加剂安全事件的主要原因是黑心商人非法使用、误用和滥用食品添加剂。正是出于这些原因，食品添加剂安全问题值得政府和社会更多关注。政府应加强对食品添加剂市场的监管，规范食品添加剂从农田到餐桌的全过程。尽量减少食品添加剂的安全风险，以确保公众的健康和食品安全。
1食品添加剂的重要性
食品添加剂通常是指添加到食品中以保持食品风味或改善其口味、外观或其他品质的物质。中国自古代以来就有使用食品添加剂的经验。比如制作豆腐时的必要步骤“卤水点豆腐”，盐卤实际上就是一种食品凝固剂；南宋开始用“一矾二碱三盐”制作油条，明矾是一种食品膨松剂。20世纪下半叶以来，随着加工食品的出现，更多的食品添加剂被引入使用，包括天然添加剂与人工合成添加剂。
食品添加剂可以使食物保存较长的时间。日常生活中的食品都有一定的保质期，尤其是一些生鲜食品和瓜果蔬菜，保质期都很短暂。为了防止食品变质，有必要使用防腐剂来延长食品的保质期。抗氧化剂还可以预防和延缓食品成分的氧化变质，这也可以在一定程度上减少食物资源的浪费。
食品添加剂可以改善食品的营养结构和价值。每日的膳食提供给人体必不可少的营养元素，提供给人体组织源源不断的养料以保持其健康与活力。患有甲状腺肿大的人群需要食用碘盐代替食盐，患有糖尿病的人群可以使用木糖醇代替一般砂糖。
食品添加剂可以增加食品的品种。食品添加剂的增加和发展无疑促进了食品和加工食品业的成长和发展。越来越多新的食品资源被开发出来，并且制作合成出多种新型的产品，比如方便食品的供应，这不仅改善了人们的生活水平，还增加了更多食品行业的经济效益，促进了社会的发展。
食品添加剂促进食品加工。食品生产和加工中的机械化和自动化与使用食品添加剂密不可分，有利于食品加工业务。比如面包的制作过程中需要添加膨松剂；制糖工业需要使用乳化剂和消泡剂，降低各种构成之间的表面张力，缩短制作时间，消除泡沫，提高糖果的产量和质量。
2我国食品添加剂安全的政府监管问题
近年来接连出现的恶性食品安全事件，如染色馒头、染色水果、不腐月饼、香精伪造牛羊肉等事件在耸人听闻的同时，也都存在着与食品添加剂有关的共同点。许多食品安全事件是由于滥用食品添加剂，甚至非法使用化学添加剂。吃太多合成食品添加剂会导致胃肠道、呼吸道、皮肤和神经系统的不良反应。在我国的食品添加剂安全政府监管过程中存在以下问题。
2.1食品添加剂监管机构的职能不明确
目前，我国食品添加剂安全问题的监管和控制涉及农业、卫生、质检、工商等多个领域。有关职能部门容易职能交叉、重复或分散权利和资源，形成多头有责、无从负责的局面，造成食品添加剂管制不力和过度管制并存。
一方面，食品添加剂的安全控制薄弱，多部门控制缺乏权威性和统一性。因为，每个人都有权按照法定要求实施食品添加剂安全管理职能；所以，缺乏明确的责任定位，直接导致有事无人管，有人无事做的局面，从而加大管制成本，降低管制效率。另一方面，食品添加剂安全性过度监管。公共选择理论认为，行政机构的工作人员像普通的“经济人”一样，也有最大化个人利益的倾向。因此，部分政府行政部门和工作人员在对食品添加剂安全进行管制的过程中，希望自身利益最大化，从而过度使用权利，甚至产生寻租腐败。
2.2食品添加剂市场准入制度不健全
市场准入制度，是政府职能部门通过设置企业准入资格条件和程序，按照申请审批标准，严格控制企业准入，保证资源有效配置，维护市场竞争秩序。其核心内容是生产许可证制度，主要内容是按照食品添加剂生产许可申报流程，对符合生产加工条件、卫生标准、设备、质量标准、管理体系和专业技术人员等要求的申请企业，签发食品添加剂生产许可证。
虽然，食品添加剂生产许可制的不断完善，有效控制了企业的市场准入，但我国食品添加剂市场准入制度实施的时间较短，所以存在一些不足：
第一，新旧生产许可制衔接性不强。《食品安全法》规定企业严格实行生产许可制度，并要求做好新旧衔接工作，确保企业正常运转。但目前，我国依然存在部分食品添加剂生产企业因为旧证到期而无法领取新证的空档，处于企业停产状态。还有部分食品添加剂生产商完全处于无法按法律规定标准经营的状态。
第二，复合食品添加剂企业的生产许可证处于困境之中。随着食品添加剂新品种的多样化，复合食品添加剂公司也呈现出增长趋势。当今社会，复合食品添加剂在行业中所占比例越来越大，但正是由于数量多、杂，短时间内无法实现所有复合企业都能按标准顺利通过申请，因此，食品添加剂市场上将继续存在少数无牌复合公司。
第三，我国食品添加剂市场准入制度的法律法规并不完善。《中华人民共和国食品安全法》制定的准入标准只是规定食品安全的一些总体方面。这些标准没有进一步细化，但提高标准的权力分配给各省、自治区和直辖市。而各地方政府的标准制定情况又是良莠不齐，有的干脆没有出台标准，按国家标准给予执法者自由裁量权，这就为违规执法留下了可乘空间。2.3政府信息公开机制存在问题
在政府部门涉及食品添加剂安全各个方面的网站中，基本上有一个政府信息披露专栏，便于公众查阅。信息公布的内容面窄，质量也不是很高。而且，有很多信息都是从媒体上转载的，自己制作的信息很少，涉及食品安全教育方面的信息屈指可数，更为重要的是缺乏风险评估和预警信息，没有对信息的专业分析。这反映出政府有关部门收集信息的能力和动力存在明显不足，没有形成专业化、系统化的信息系统。现有的信息也简单地分散在各个栏目中，没有进行系统的梳理，这样十分不便于公众查阅。其实，对于食品安全信息的需求，无论是各级政府主管部门制定政策，还是生产食品添加剂的经营者，与普通消费者一样，最需要的不是原始未处理的信息，而是已经梳理和分析的信息。这样的信息才具有权威性和指导性。我国的信息公布制度刚刚起步，还处于探索时期，存在着诸多的不完善之处，还不能满足政府、企业和消费者的实际需求。
2.4食品添加剂召回制度不完善
目前，我国食品添加剂召回制度主要存在召回主体少，以及后续处理规范不合理的问题。尽管《食品添加剂生产管理条例》要求召回具有安全隐患的产品，但具体的召回程序缺乏系统详细的规定。根据规定，一旦食品添加剂供应商或消费者发现诸如达不到标准等问题，制造商应立即回收问题产品。但部分召回主体因不愿承担召回过程中的交易费用，很难自觉执行召回制度，进而拖延缺陷产品在市场中的流通时间。况且，即使召回主体履行其义务，同样会存在部分食品添加剂生产者通过更换、涂改标签等手段，将缺陷产品重新上架销售的现象。
3我国在食品添加剂安全上政府的监管对策
3.1明确政府各监管主体职责
一是要对管制过程中各部门之间交叉重复的部分，根据相关基层执法部门的意见和建议，结合舆论，进行科学合理的责任分配。加强各部门之间的协调，妥善分散权力，灵活处理各部门，各级政府，政府和企业，消费者和第三部门组织之间的关系。尽量将条块分割的多部门管制主体综合化、多元化，使合作成员损失最小而心里满足较高的同时，实现有效控制和最大化社会福利。遵循市场规律，放权给生产经营企业，还权于民，调整政府与社会的关系，形成“小政府，大社会”的格局。
二是调查食品添加剂控制的盲点，明确没有受到监管和规范的对象、部门和具体领域。根据对监控主体的信息收集和调查，为节约监控成本，可考虑采用国外开发的联合监控方法。结合不同的情况，政府和执法机构建立起一个独立的合作网络，以适当地分散各级地方政府对食品添加剂的管辖权。同时做好信息公开和舆论监督工作。
总之，我国政府对食品添加剂安全问题的管制，尽量做到各级政府和部门之间独立又联动合作，不推诿责任；特别要做好重复交叉管制机构的职责定位，以及管制盲区的联合管制，做到既节约管制成本，又实现管制高效和社会福利最大化。
3.2政府应加强宣传引导
滥用食品添加剂造成的健康危害对公众健康构成极大的威胁，一旦出现误导性信息，公众很容易产生恐慌。这种负面情绪很容易在整个社会中出现，受影响最严重的是那些对于食品添加剂相关毒理实验结果不慎了解、但接受了大量误导信息的、同时十分关注自身健康的社会人群。相对于其他渠道，公众对政府信息的信任度相对较高。虽然国家从各方面对食品安全进行了宣传，但目前沟通渠道较为单一，大多缺乏通俗易懂的形式，对于专业性、技术性很强的食品添加剂宣传，应采取更为有效形式的宣传，对食品生产经营企业及广大消费者予以正确理性的宣传，引导消费者理性判断食品添加剂，维护自身权益。所以说，必须加强正面舆论宣传。
第一，政府要加强科普宣传，让公众正确认识食品添加剂。政府应该通过各类形式将政府制定的一系列法规及惩处措施进行宣传，这可以使消费者增加这一类的法律知识，也可以提高警惕，让公众明明白白了解食品添加剂。此外，还要宣传到各类食品生产加工企业，包括食品生产农户、农业企业等，做到家喻户晓。值得一提的是，由于现在不少食品安全事件都发生在没人监管的小作坊等“三小”行业，应该对一些小商贩进行宣传教育，让他们知道这方面的法律法规，规范自身行为，不应该有任何将受到严厉惩罚的非法行为。第二，要加强全民普及食品营养和安全知识。应允许消费者提高对食品添加剂安全性的认识，让公众从科学的层面了解食品添加剂的真正含义。这就需要食品卫生专家发挥自己的专业特长，遵守职业道德向公众传播客观公正的食品安全知识，只有这样才能对存在安全隐患的某些食品添加剂采取相应的防范措施。消费者也应该有权知道，应该明确识别食品添加剂的使用，并养成良好习惯，例如在购买食品时仔细查看添加剂的成分和类型。第三，要对食品生产者进行法律意识的着重培养，要让他们深刻意识到，食品安全离不开他们的把关，只有他们守法了，才是最重要的环节。其他监管环节都是次要的，让他们意识到铤而走险牟取高额利润是不可靠的，终究会受到法律的制裁。有关监管部门可以不定期地组织他们进行食品安全法律知识培训，用生动的违法案例让他们意识到遵守法律法规是多么的重要。
3.3建立和完善信息披露机制
我国食品添加剂监管信息披露机制仍处于探索阶段，还有很多地方需要改进。信息公布制度没有设计政府的有效激励，披露信息没有实现共享和反馈，导致公布信息的内容狭窄、质量低下，这一切都制约着信息规制作用的发挥。国家应建立健全信息披露制度，各?O管部门应做好监管信息公开，此举措能提高公众的知晓程度，预防或及时停止侵害，保障公众生命安全。
监管部门应充分利用专业媒体的力量，积极引导社会舆论监督，使其起到良好的协助作用。政府应支持食品添加剂安全宣传电视节目和报刊栏目，加强舆论监督和引导。食品添加剂的安全信息可以及时向公众发布，并可报告食品添加剂管理的新趋势。其他媒体可以使用政府机构和部门的媒体、电视、互联网等，宣传食品添加剂安全法律知识，介绍食品添加剂典型案例，表扬诚实公司、揭露不合格食品添加剂使用和生产经营企业等。充分发挥其舆论监督作用。媒体要强化社会责任感，使其真正有效地为公众提供信息，让公众了解真实情况，避免恐慌。这就要求广大记者树立良好的职业道德，并认识到食品安全管理与人们的日常生活、消费者的健康以及社会的长期稳定有关。一旦发现不法企业违反了不合格食品的生产规则，应及时予以揭露，绝不留情，在监管指导中发挥积极作用。
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