新公共服务视域下残疾人事务治理机制现代化探究

新公共服务视域下残疾人事务治理机制现代化探究

中图分类号：D669.69文献标识：A文章编号：1674-1145（2018）8-369-09摘要新公共服务作为公共管理领域的前沿理论创新，有利于转变公共服务供给模式，实现资源的高效配置，强化公民的核心作用，在“精准需求”层面具有重要应用价值。文章基于残疾人事务治理特征的相关背景，通过对个案调研，从理论和实践视角对四川“量服”模式展开深入研究，分析其新公共服务体系的内在机理。研究发现，这个机理以精准需求的供给体系和自下而上的反馈机制为核心，激发了残疾人的内生性与主体性，并辅以基层细织结构变革为制度保障，信息平台为技术支撑，横向部门间协同为根本手段，立体化监督网络为外在压力，建构了多元互动的残疾人事务治理机制。最后借鉴“量服”经验，提供孜进我国残疾人事务治理能力的对策建议及路径选择。
关键词新公共服务量服残疾人服务供?o精准需求治理现代化
残疾人事务治理是一项关乎国家文明进步和社会民生建设的重要工程。作为社会的弱势群体，残疾人普遍因身体缺陷而无法参与正常工作以获取稳定收入。政府作为公共治理主体，有责任通过建立完善的公共服务机制实现残疾人事务治理能力现代化，回应残疾人的多样化需求。在新公共服务理论框架[，传统以行政为主导的传统公共服务供给结构带来资源配置低效、福利依赖、精准需求缺失以及横向协同弱化等后果，因此强化以精准需求为核心、公民权利为主体的公共服务供给意识将是我国下一阶段实现残疾人事务治理现代化的重点。新公共服务在残疾人事务中的应用强调纵向权力下放和横向力量整合，激发基层组织的主体性与残疾人的内生性，并从制度上配套残疾人事务治理的要求。新公共服务在残疾人事务治理中的探索无疑将跃月残疾人的生活水平，激励残疾人的意志品质。
在全国的残联系统范围内新公共服务的理论思想已有了初步探索。四川省作为西部人口大省，其残疾人数已达254万。面对种类纷繁、数量庞杂的弱势群体，如何建立完善的残疾人服务体系、保障残疾人的精准需求是四川残联工作的内生动力。2011年四川省残联在全省推广“量服”模式，这与新公共服务框架下对残疾人事务治理的要求不谋而合。所谓“量服”模式的核心是以服务为导向，通过建立与个体的紧密关联，形成精准化和差异化的公共服务供给机制。历经七年的推广和建设，“量服”在理论指导下不仅牢固“精准需求”的核心意识，亦已??建组织结构合理、信息手段支撑、部门协同参与、监督体系完善的综合服务网络体系。中国的政治体制决定了政府具有强大的资源配置能力，作为国家的权力执行机构，政府应当借助其不可替代的权力优势与政策优势，保障残疾人的各项政策和需求得以贯彻实施。而基于残疾人事业的公益性与多样性，目前我国政府的公共服务供给机制与现实的先进要求存在偏差，责任缺失现象普遍。“量服”的实践经验，不仅是基于本地区残疾人事务发展现状的探索，对全国的基层残疾人治理都具有普适性和借鉴性。各地可根据实际从“量服”模式的新公共服务理念中寻找改革的契机，以探求残疾人事务治理能力现代化之道。
一、理论背景及应用拓展
（一）新公共服务理论基础
从理论传承的视角来看，以Denhardt为代表建立的新公共服务理论是在新公共管理的理论框架的基础上发展和完善的理论。在新公共管理理论框架下，政府应该摒弃传统公共行政模式下“划桨”的角色，尝试承担起“掌舵”的责任。其核心是引入市场竞争机制，通过市场力量进行政府变革。但在具体实践中，新公共管理理论的弊端逐渐凸显：Frederickson指出过分的强调市场力量和结果导向会导致对规则的漠视，最终可能会带来因权力滥用而产生的恶果。在新公共服务理论框架下，公民是公共管理的中心，政府的第一要务是“服务”而非“掌舵”。公共政策的决定和施行是多方参与、协同配合的结果。曾保根等在新公共服务理论基础之上提出了民主公民权理论，公共管理者应当寻求更积极的回应，以对等地提高公民的信任度，强化“公民权”地位。同时公民权的观点某种程度上是一种可以使政府和公民致的“粘合剂”，共享合作带来的效力。
（二）残联职能转变相关理论背景
职能转变和制度创新是残疾人事务治理中新公共服务理论应用的两个主要视角。对政府职能转变的传统理解是行政人员树立的“公民主权”思想。然而依靠政府职能转变的观念存在一定局限，没有制度创新为依托，则政府职能转变会因外界因素的冲击而进程滞缓。要从传统政府治理模式实现跨越，制度创新是政府职能转变的根本前提和有益补充。
维护弱势群体利益是公共治理的责任，政府在残疾人公共服务机制网络中处于核心地位。然而残疾人并不能成为政府权益保障中的被动接受人，葛忠明等从内外因的二分法出发，认为残疾人的权益维护需要主动力量参与，而不能成为权益保障的“局外人”。提供公共服务是政府的职能，但政府不应把残疾人群体当作“顾客”来看待，而应该广泛吸纳残疾人参与，强调“公民权利”和“公民本位”。残疾人保障中的“公民本位”强调政府角色和功能的转变，从机械管理者转变为组织与协调者，为社会各方参与，公民表达诉求建立环境。它实质上改变了公共决策的路径方向，以公民需求导向作为共公共政策决策的源头。基于此，许琳等提出政府借助公共权力地位，建立涵盖政策支持、社会服务、物质保障的一体化公共服务网络是残疾人保障事业发展的必然趋势。残疾人社会保障体系应在政府、社会、公民的“三位一体”框架下构建。
（三）残联制度创新相关理论背景
在以公民需求导向为核心的公共服务供给机制的转变中，政府职能属性变革是全方位制度创新下的产物。制度创新的内容涵盖组织结构创新、监督方式创新与政府流程再造。组织结构创新在西方概念中已拥有一定的实践成就。与国内相异，关于残疾人组织西方虽没有明确的定义，但各式独立的民间组织却以各种形式提供公共服务，在社会上具有崇高地位。美国、瑞典、日本等三国是世界范围内残疾人福利保障的典范，杨立雄从组织结构层面详述了以上三国在服务传递中的创新：残疾人公共服务主要来源并非源于政府资源配置，而是具有公益性质的组织机构。制度创新还与监督方式密切相关，监督是公民保障自身合法权利，防范政府失职的重要手段。残疾人若要成为公共服务供给网络的核心，平等参与利益诉求表达的渠道，完善有效的监督体系，是促进公共服务资源配置高效化的必要手段。流程再造的重点则是完善电子政务推广，石怀成等提出以政府机构为中心的做法已经制约了政府生产力的提高，限制了为公共服务的能力。在残疾人社会保障体系和公共服务体系的建设过程中，建设以“残疾人为中心”为理念的公共服务网络平台，将丰富需求反馈的渠道与体系构建。从上述理论研究来看，如何构建以需求为导向的公共服务供给网络处于残疾人保障事务发展的前沿领域，国内的探索已从组织建设、监督体系、流程再造等多个维度分部分展开，但至构建残疾人事务治理现代化推进的长效机制仍有发展空间。本文基于新公共服务理念视角，通过回顾及比较传统行政模式和“量服”模式，提出“量服”模式是构建以精准需求为核心、以服务为导向的新公共服务机制，并分析残联如何通过组织变革、部门协同、信息平台、监督体制等作为制度保障，推动机制有效运行和政府职能转变。在总结“量服”的治理经验基础上，结合我国残联部门的残疾人事务治理现状，指出我国残联部门存在的不足和提升治理水平的具体对策，加快实现我国残疾人事务治理能力现代化的进程。
二、四川残联治理模式的发展历程
四川的残疾人事务治理经历了两段截然不同的发展过程，完成从以“行政为导向”的传统治理模式到以“服务为导向”的“量服”治理模式的转变。在这一转变进程中，从最初政府自上而下的公共服务供给结构转变为以公民需求为决策来源、自下而上的公共服务供给结构，突出了基层残联组织在决策结构中的中心地位作用。
（一）以行政为导向的传统治理模式阶详史
在中国政治体制影响下，残联系统是参照行政机关模式“自上而下”而建的组织机构。这种组织形式决定了残联部门工作方式与行政机关工作方式相类似。长期以来，四川残联的管理职能得以有效发挥，但其服务职能尚未体现。马斯洛的需求层次理沦按照阶梯状层级跃升，将把人的基本需求分为五个层次。只有低层次的需要得到满足，高层次的需要才会占据优势，从而成为新的驱动因素。在我国，多数残疾人家庭收入水平远低于社会平均收入水平，因此对服务的需要呈现出多元化结构。以行政为导向的治理模式效率低下，致使残疾人局限于低层次需求而无法向高层次拓展。
传统治理模式下的信息传输流程具有极其浓厚的科层制背景。根据传统信息传输链，任何与残疾人需求有关的数据汇总任务通常由59342个社区（村）的残疾人工作者完成，再由社区（村）将统计数据汇总以后，再上报行政管辖所属的乡镇，以此类推最终汇总至省残联的数据集合已历经五级部门之手。
其次是残联与其他政府部门缺乏横向沟通与协同，各自为政。残疾人是一个异质性非常强的群体[15]，由于身体机能缺陷，需求呈现出多样化特征。而残联部门相对孤立的行政模式致使残疾人日益增长的多样化需求与传统单一的保障模式已构成显著矛盾。
最后是精准需求缺乏保障。传统的“自上而下”公共服务供给机制具有显著的强制性和指令性。四川省内各级残联部门的实际供给与残疾人实际需求不匹配现象频发。由于精准需求数据缺失，各级残联部门无法适配精准的产品和服务。
（二）以服务为导向的“量服”模式阶段
残联各级部门在传统治理模式下暴露的问题已非个案，而是遍布于全省的普遍性现象。部分残联工作者由于组织目标不明晰和监督机制漏洞导致懒政怠政。为促进残联的职能转变和制度变革，2011年年初，四川残联各部门在省残联的倡导下在全省全面推行“量服”模式。
所谓“量服”模式，是“量体裁衣”式残疾人个性化服务的简称。其核心宗旨是根据每个残疾人的具体需求，根据实际情况和政策条件建立“一人一策”的精准需求服务机制。相比传统行政模式，“量服”模式在以下方面的探索实践转变了治理方式：首先是形成以街道（乡镇）、社区（村）残疾人工作者为主体的入户调研机制，精准了解残疾人的基本情况和需求情况；在此背景下结合各级各部门资源优势以及社会的帮扶项目，联合制定发展方案；同时构建信息化平台，运用互联网手段和大数据技术的优势实现所有信息电子化管理，以随时实现数据可视和项目管理。“量服”的成功经验得到了社会各界的普遍认同，于2017年纳入四川省委、省政府十项民生工程和20件民生大事的8??民生项目，累计使280万人次的残疾人收益。
三、以精准需求为核心的新公共服务治理机制
作为社会福利的组成部分，我国残疾人事务总是凸显着狭义社会福利的内涵，在实践中更多地内化为一种短期性、救济性的社会供给体系，呈现出覆盖面窄、服务水平低的状况。“量服”以精准需求为核心的治理模式蕴含了新公共服务的理念，它让每个残疾人个体的需求都能够得到精准回应。残联通过分享权威并减少控制，建立与残疾人的沟通交流渠道，增进彼此间的互信，促使残疾人超脱于自身利益而转向公共利益。在以精准需求为核心的基础上，残疾人、残联部门、其他政府部门和社会各界的多元力量得以有效整合，并辅以组织变革为制度保障，以信息平台为技术支撑，以多部门协同为根本手段，以立体监督为外在压力，形成多元互动的新公共服务治理机制（图1）。
（一）精准需求是“量服”治理机制的核心
公共服务保障通过垂直的方式供给在传统模式下已成为常态。垂直供给是自上而下供给决策的表现形式之一，是一种典型的“恩赐式福利”。这一传统形态与我国社会保障立法相对滞缓、供给制度落后的现状密不可分。随着残疾人需求的多样化与精细化程度不断提高，垂直供给的弊端日益凸显，其供给模式的盲目性是行政主导的主观臆断的产物，因而导致财政资源配置低效。基于此背景，转变传统公共服务供给机制，实现公共资源的高效配置成为了四川残联职能转变和创新的方向。以精准需求为核心的公共服务供给机制正是在这种模式转变中应运而生。在此机制下，残疾人的精准需求成为公共服务配置的参考依据和决策核心，从而实现传统自上而下公共服务供给至自下而上公共服务供给的根本性转变。
“量服”以精准需求为导向的机制运行主要依靠四个步骤实现。其核心要求是开展人户调研。人员配置以街道（乡镇）残疾人工作者为行动主体，以社区（村）的残联联络员为辅助，调查包括家庭基本情况和需求情况在内的具体内容。其中基本情况共有28个基本项目，涉及姓名、家庭住址、收入等个人和家庭的基本信息，以及残疾证号、残疾等级等残疾信息；需求情况分为专项服务需求和社会保障需求两类，其中专项服务共包含7大类88个小类，社会保障需求包含3大类18个小类。不论是基本情况还是需求情况，都需要做到精准化和细致化的归类，并实时实地填写统一样式的《四川省残疾人基本信息调查表》和《四川省残疾人需求情况调查表》进行记录，以确保每一名残疾人的基本情况和需求情况得到完全掌握；其次，基层残疾人工作者需同残疾人及其家人共同商词公共服务供给方案。在充分结合个体实际和公共服务的已有项目后，制定个性化的帮扶方案和发展方案，最终将公共服务供给方案填人《为残疾人提供“量体裁衣”个性化服务卡》中。第三步是落实公共服务的有效供给。残联部门的专干、专委将主要承担组织者和协调者的角色，实行以政府胜导、部门负责、残联协调、街道（乡村）承办的分级执行原则。具体而言，这一原则实现了纵向帮扶和横向帮扶的有机融合。在纵向维度，残疾人及其家庭应首先向社区（村）寻求帮助，若社区（村）一级无法完成，则上报至街道（镇）一级，遵循属地管理的基本原则。在横向维度，各部门实行部门职责范围内的专项问题解决。残联通过发挥协调作用将公共服务聚焦，促进横向与纵向服务供给的有机融合。最后形成制度性的保障，确保入户调研的常态化和周期性。残疾人的需求情况和家庭情况随着时间推移而不断改变，一些过时的帮扶方案需要得到及时的更新和完善，以保证公共服务提供的时效性。（二）以组织变革为维持“精准需求”的制度保障
新公共服务理念倡导的以服务为导向的要求推动了管理人员的职能由传统的管理职能向服务职能转变。以管理为目标而建的组织结构形态已无法适应在新公共服务下对组织结构的需要。“量服”模式以精准需求为核心的服务模式要求传统残联组织体系进行职能重心的迁移，于是从组织结构层面进行了变革，着重加强基层残联组织的建设力度，明确包括基层残联组织在内的各级残联的责任，以促进残联组织的职能转变和服务意识，建立以适应个性化需求为目标的组织结构。
“量服”组织结构变革主要体现为：
第一，加强基层残联组织力量建设，赋予基层更多职权。在“量服”所推行的需求导向管理模式下，自下而上的反馈机制是公共决策的核心和依据，因此基层工作者所提供的调查和资料将是重要参考标准，基层工作者的工作效果直接决定了残疾人的需求能否得到落实。在传统的组织形态中，基层工作的影响范围和权力有限。基层残疾人工作者的主要任务仅仅起到上传下达文件的作用，有些乡镇残联只是形式上的挂牌，而残联事务通常由民政干部来负责兼职。由于组织力量薄弱，部分残联组织并无服务能力。“量服”促使各级残联组织的服务重心得以下移，工作任务胜要被分配给各基层组织完成。根据“量服”所确立的各层级政府的行政职权及相关职责，在五级主体责任划分中，街道（乡镇）、社区（村）两级基层组织承担了“量服”工作的最核心内容。在中国社会福利递送的运行机制下，这.组织变革是无疑是解决基层残疾人需求的药方。在“量服”理念中，基层组织是服务的主体，并被赋予更多的职能和权力，以充分保证服务模式的延续。刊此，在基层机构设置方面，“量服”建立了完善的以县残联为管理主体，街道（乡镇）残联为行动主体，社区（村）残联为地方基础的基层服务网络体系；在基层人员设置方面，每个街道（乡镇）至少常驻1名残联专干，社区（村）至少配备1名残协专职委员或联络员，以保证基层残联组织建设落到实处。
第二，明确各级残联组织责任。明确各层级责任的主体是“量服”组织变革的重要环节。传统公共行政采取的是自上而下的决策机制，上级部门由于权高位重，垄断了公共政策的决策权，而下级部门位于公共决策链条的最底端，只能僵化地执行行政命令，最终形成基层组织人员责任意识缺失而上级部门人员任务繁重的畸形工作结构。随着“量服”工作的深入，这种部门内部和部门之间责任不明晰的状况随着责任主体的明确而逐渐发生改变。依照残联组织内部的责任划分，“量服”分别明确了五级主体：省级、市（州）级、区（市）县级、街道（乡镇）级、社区（村）级的具体责任安排，形成了责任主体明确，分工定位清晰的工作机制。
这种工作机制所划分的工作职责是依照各层级组织的行政职权确定，在五级主体责任划分中，包括街道（乡镇）、社区（村）在内的两级基层组织的任务主要是微观层面的些事项，包括深入基层、开展入户调研等具体项目；上级部门则主要根据需求进行政策制定、信息平台运营管理和基层人员培训等宏现层面的统筹工作和方向指导。通过明晰各级职责划分，各级残联组织的职能得以明晰，有效避免了由于上下级职能交叉而引起的行政资源浪费的现象。
（三）以信息平?_为“精准需求”的技术支撑
“量服”模式以精准需求为导向，每个个体作为基本单元，包含基本需求和服务需求在内合计一百多个项目。若以纸质媒介记录和存档名目繁多的精准需求信息，信息混乱和遗失的现象将难以避免。其次，纸质媒介的信息传递速度缓慢，且由于传统科层制存在的体制限制，各类需求信息从基层残联传输至省级残联将产生巨额时间成本。同时纸质媒介的信息共享能力差，不利于公共部门之间、公共部门与社会之间的信息共享。“量服”通过运行以大数据为技术支撑的信息化平台，将大数据共享与政府管理有机结合，推动公共决策机制的科学化、民主化进程，提升残联治理现代化水平。
信息化平台最核心的价值是通过数据一体化、集成化汇总，建立以残疾人为中心的大数据库。精准需求的目标导向决定了每个残疾人的基本情况和需求情况都要精准掌握，以求为每个差异化个体量身定制“一人一策”的帮扶方案，这也是实现需求与服务精准对接的前提条件。在公共资源、社会资源与差异化个体形成精准刊接后，所有的刊接记录和帮扶情况需输入“量服”信息平台，以供后期有据可循。以2016年为例，当年录入到平台的残疾人总数共计3161157人次，实现了25273229项次基本服务，人均项次达到了8.32，其中有社会保障需求的共计3141245人，共计10747377项次，实现了残疾人所有项目数据的可视化、精准化管理，并巨由于信息化平台可以随时实现动态更新，所有数据都能够及时地向上级残联部门传递，确保是一个动态、实时的大数据库。
信息化平台的另一项优势是构建了信息化组织架构，以信息手段进行组织结构扁平化管理。传统的科层管理组织架构，由于科层层级复杂、条块分割，必然导致行政效率低、信息传递失真、信息共享困难等诸多问题。而“量服”充分挖掘信息化平台中的组织结构创新潜力，将现实中的省残联，21个市残联，183个区（县市）残联，4967个街道（乡镇）残联和59342个社区（村）残联的全套组织架构，在“量服”平台中融合为信息化的组织架构，该架构与现实中的全省残联组织架构具有完全的一致性。但由于信息化组织架构消除了信息传输的隔阂，不仅相邻层级间没有距离，并且形成了自下而上、贯穿始终的信息传输链条（图2）。要改变现实中的科层结构非常困难，但通过构建信息化组织架构，就能实现扁平化管理。
在“量服”模式下，只有社区（村）、街道（乡镇）两级基层组织拥有原始数据录入和修改的权力，通过构建信息化的组织架构，原始数据只需经过基层组织录入信息平台，减少上级部门的重复性统计数据工作。在精准需求导向的基础上，上级部门的公共决策者依靠数据传输的实时性特点，在精准掌握各地区基本信息和需求情况的前提下制定政策，使自下而上的反馈机制具备技术保障，决策者通过及时制定科学性的政策方案以刊接残疾人多样化的需求，实现动态管理监督。（四）以部门协同为解决“精准需求”的根本手段
多部门协同，尤其是横跨部门边界的政府平级横向协同，本质上是一种行政协调。多部门协同治理模式是提升政府治理水平的有力武器，能够通过建立纵向与横向相互结合的组织网络，解决传统政府体制下无法克服的障碍。建立信息化平台是实现多部门信息共享的技术保障，但为确保多部门协同的最终实现，残联部门必须发挥“协调者”的角色，将不同部门的资源进行统筹协调和优化酉己置。
2013年8月，四川省残联会同省委宣传部、省民政厅、省教育厅等14个部门联合印发《关于印发的通知》，从政策文件层面明确与残疾人事务相关的主要成员单位的工作职责。如各级宣传部门的职责是加强对“量服”工作的宣传；各级民政部门负责将国家保障残疾人基本生活的相关政策切实落实到残疾人，并针对残疾人的特殊困难和需求按相关政策给予补助；而各级残联负责做好“量服”工作的全面协调，负责信息化系统的建设和管理，切实将国家保障残疾人权益的特惠政策和?目落实至残疾人。若千职能分属各异的公共部门，在“量服”工作人员的协调与联络下，共同探讨如何保障残疾人的公共服务供给。“量服”的多部门协同式公共服务供给机制，革新了传统为残疾人公共服务供给的“碎片化”体制，形成了公共服务供给的网络化架构。
在现实情况下，依靠残疾人单薄的身体条件和相对弱势的社会地位，难以达成试图通过政府部门牺牲自身利益而实现公共利益的目标。“量服”尝试通过协调横向和纵向之间的跨部门政务性整合，对原有各自分散的组织力量充分融合，跨越传统的组织界限，构建一个以残疾人需求为中心，并以多元组织为保障的公共服务体系。残联部门的主体任务是统筹协调，以残疾人的利益出发，建立能够将各职能部门聚集的沟通平台。建立这种跨越部门界限的合作机制，首先能够有效减少部门之间因利益考量而互相拆台的情形；其次在涉及利益纠纷时，部门之间可通过直接对话建立合作机制，从形式上为部门之间的利益妥协和退让创造外部条件。同时通过组织间的要素整合，为残疾人提供整体性、多维度的配套式公共服务。四川残联构建的多部门协同的新型网络组织，以残联自身发挥纽带作用，有效摆脱了残疾人获取公共服务能力弱的困局，最大限度地发挥了残联部门的统筹效能。
（五）以立体监督为“精准需求”的外在压力
监督是公民保障自身合法权利，防范政府失职的重要手段。一个良好的管理体制需要通过公民的监督保证权力在阳光下运作，这不仅能够防止资源的浪费，也有利于形成对政府的外在压力。“量服”通过制度建设和信息化平台的辅助，提供了一种以群众监督为主，网络监督与组织监督一体化融合的立体监督机制。
立体监督机制的本源是群众监督，而群众监督的核心是由每个被服务对象产生的直接监督。“量服”要求基层残疾人工作者每年必须将“两表”――《残疾人基本情况调查表》和《残疾人需求情况调查表》交由残疾人填写并签字确认，这就从机制上确保了每个残疾人都能履行监督权。同时，根据每户残疾人家庭的具体情况量身定做“一人一策”的发展方案和帮扶方案也需要残疾人的签字评价。这一制度设计，就使工作者必须设身处地以残疾人为中心提供公共服务，最大限度避免弄虚作假行为和各类形象工程。
网络监督是建立在群众监督基础上的有效补充。一方面，每个残疾人对入户调研和落实的“一人一策”方案评价，都要输人“量服”信息平台，这就通过网络媒介优势放大群众监督的作用，使群众监督透明化、可视化。另一方面，省、市、区（县市）各级都能够通过网络监督跟踪每项政策、制度、资金的具体落实情况。
组织监督则是全民监督、网络监督基础上的进一步制度保证。在已有群众监督和网络监督的基础上，四川省残联将每年“量服”的号核指标排名情况、工作覆盖率与残疾人满意度反馈情况，以直观数据的形式，向全省设立残疾组织的181个区（县市）寄送。基于数据的精确性和全面性派生出的政治压力，四川各地的党政领导给予了充分重视和关注。“量服”的数据反馈情况在某种程度上是绩效考核的创新形式，也是隐形的监督手段。对此部分区（县市）尝试通过将“量服”平台中残疾人对各项服务的满意程度作为对各基层残联机构绩效的考核指标之一，以内化为对各街道（乡镇）政府、各基层残联部门的工作压力。如2012年四川省乐至县组织部在《致全县乡镇党委书记、乡镇长的一封信》中明确指出县委、县政府督察室将把“量服”平台的指标情况纳入对乡镇的综合考核指标中，并对指标不合格的影响全县综合目标考核分值的乡镇党委书记、乡镇长、残联理事长进行诫勉谈话。组织监督具有群众监督和网络监督不可替代的作用：一是解决了群众监督的有效性问题，即群众监督能够转化为组织监督的有机形式。虽然群众监瞥来源于基层社会，具有广泛性、客观性优势，但群众监督也有其局限性，若群众监督无法内化为政治压力，则对公共管理者的制约和鞭策作用有限。对于单纯的群众监瞥，如果政府的监察部门刊之置之不理，则群众的监督作用将演化为“形象工程”而最终流于形式。
四、完善我国残疾人事务治理能力的路径选择
（一）强化服务职能，建立精准需求导向供给机制
中国残联在成立之初，便被赋予了“代表、管理、服务”的职能。残联组织以政府行政机关的体系设计作为参照，职能发挥因此而受到体制设计的影响而侧重于发挥管理职能，忽视“服务”和“代表”的职能履行。从公共服务提供的角度看，无针对性的“大而全”的供给模式导致设备设施闲置的状况普遍存在。在“大而全”的供给模式下，各级残联组织虽然在残疾人服务中心配置了大量的服务资源，但这种有效供给仍局限于区（县市）。然而我国有75%的残疾人生活在农村，这给广大农村残疾人群体享受残疾人服务需求带来巨大困扰。
2007年各地残联在国务院的政策和经费支持下，大力加强残联组织建设，但这却进一步加剧了残联“管理”和“服务”职能的重合，造成服务职能的弱化。一方面，残联部门在服务供给上具有强制性，无法满足残疾人的实际需求；另一方面，管理职能的扩大将导致残联组织垄断残疾人的服务资源供给，社会力量得不到充分发挥。各地残联以行政为导向的服务模式不仅受限于体制因素，也与残联工作人员文化素质不高息息相关。残疾人工作是一项专业性极强、需求多样的任务，因此亟待更多受过高等教育的专业人士进入这一服务行业。但目前全国范围内许多基层残联的工作人员受培训的条件有限，许多社区（村）一级的残联工作人员由于本身文化素质较低，不会填写表格和使用电子系统，间接导致许多基础数据和需求情况得不到精准落实。为建立以精准需求为导向的新公共服务机制，“量服”不仅精准掌握残疾人基本信息和需求情况，而且针对个体化的差异制定“一人一策”的帮扶方案和发展方案，要求基层残联工作者一年多次走访残疾人家中进行实地调研，实时更新需求的变动情况。四川“量服”的成功来源于服务理念的革新和根本性转变，即残联组织应当是公共服务的提供者，而非传统形式下机械的管理者。残疾人作为需求的课题，在整个治理体系中应当置于中心位置，突出民主参与对于政府职能履行的重要性，摆脱“官本位”的传统思想，以满足实际需要作为工作核心和公共政策制定的来源。
（二）优化基层组织结构，发挥基层组织能动性
四川“量服”模式在组织结构的借鉴之处是其高度重视基层残联组织建设。先进而完善的组织结构建设是满足基层尤其是农村地区残疾人需求的重要制度保证。在2010年四川“量服”模式尚未实施之前，四川全省还有将近40%的社区（村）没有设立残联组织，而至2011年“量服”正式在四川全省推广，基层残联组织在全省的未覆盖率已下降至24%。随着“量服”基层组织建设的推进，2016年底全省46379个社区（村）中，已有45333个社区（村）建立残联组织，覆盖率达到97.7%。从全国范围看，我国总体的基层组织建设相对滞后，仍处于发展和探索期。2005年8月，中国残联在四川召开“全国基层残疾人组织建设工作会议”，明确着力打造基层组织网络，即强化县、乡、村建设的方针，也就是从此时中国残联才逐步将工作重心向基层尤其是向社区和农村倾斜。
在已有政策扶持的基础上，我国各地政府应当进一步加大财政投入，强化基层组织建设。针对可能存在的基层残联组织工作体制僵化的问题，上级部门应当给予基层部门更大的自主权，以求将基层工作者的主要精力从繁杂的行政事务中抽出，致力于在基层中发现残疾人的问题和实际需求，并将基层反馈上来的信息作为上级部门未来工作的决策依据和服务导向，充分发挥基层残联组织的能动性和积极性。
（三）完善多元主体供给机制，拓宽社会力量帮扶渠道
多元主体参与服务供给是满足残疾人多样化需求的物质保障。残疾人的需求通常涉及医疗、教育、民政、社保等多方面。而这些需求单纯依靠残联部门无法实现，需要各部门共同参与、统一协调。而事实上我国各级残联目前普遍存在明显的政策缺位。究其原因，一是各地残联组织作为协调残疾人和其他政府部门的“中间人”，在现行管理体制下，能够行使和调动的资源有限，在具体协调中同时受到多个部门的权力制约，无法有效行使自身职能。二是各部门之间缺乏三它要的沟通和协商机制，再加之各级残联在统一协调上存在责任缺失，导致各部门各自为政、互相推诿的现象频发。在缺乏沟通机制的背景下，各部门为实现自身利益最大化，减轻自身的政治责任，通常采取的做法是将存在部门职能重叠的交叉性事务推给其他相关政府部门，这种典型的“踢皮球”现象会最终引发集群效应，残联组织被迫承担起许多本应隶属于其他政府部门的责任，使得残联的角色和职能发生严重异化。面对以上矛盾，四川残联根据残疾人需求表的实际需求首先明确对应隶属的职能部门，对于部门间功能相似、相近的项目，通过残联的统一协调，将资源进行整合和集中。如扶贫项目涉及到多个部门参与，具体做法是将各路资源进行组合，形成组合式扶贫机制。
其次，目前我国残疾人社会保障资金的主要来源是中央政府和地方政府的财政投入及救助项目，包括民间组织在内的社会力量未能得到有效发挥。在省一级层面，虽然有专门的福利基金会作为向社会筹款的渠道，但面对广大的残疾人需求，不仅渠道过分单一，巨筹得的款项相对有限。近年来包括中国红十字会在内的不少公益性组织丑闻频发，涉及弱势群体社会保障的组织已陷入空前的信任危机。在无法精确匹配需求的情况下，许多社会力量已不愿承担物资配置低效的风险。而“量服”通过掌握精准需求，借助‘量服”信息平台的实时数据汇总功能，将需求数据与社会力量愁逢刊接。例如，2011年四川雅安“4.20”芦山地震后，由于受灾残疾人的实际需求在第一时间得到精准化的统计，不少社会力量根据残疾人的需求第一时间进行了针对性的资源配置。其中，中国狮子会根据604户受灾残疾人的需要，共捐助了1622万现金和604套价值676.4万元的家具。
因此，为完善多部门提供公共服务的机制，我国各级残联部门应当首先明确自身的角色定位，统筹协调各政府部门的职能履行，通过扮演协调者的角色构建多部门的协同帮扶机制。同时，面对广泛的社会资源，各级残联部门应当提供精确的需求数据并与社会力量共享，以发挥社会公共服务的优势，拓宽公共服务渠道。
（四）构建内部制约与外部制约相结合的监督机制
孟德斯鸠认为：“拥有权力的人会滥用权力是亘古不变的法则，必须通过权力来制约权力。”“量服”模式下，广泛的群众监督并不是摆设，而是具有实质意义的监督手段。通过建立群众监督基础上的组织监督是实现基层监督有效性的制度保证，通过向上级主管部门通报绩效指标产生政治压力，迫使各级残联部门重视群众的监瞥和意见。
目前我国行政监督体系正朝着多元化的方向完善，大体上监督权利的结构可分为两种形式：首先是组织内部制约，但在现行中国行政框架下，行政权力过分集中而监督主体单一的情况非常普遍。政府组织内部的监督主体缺乏独立性，在职能监督工作中，由于自身就是工作组织框架下的成员，权力行使受到上级领导的制约和干预。监督的另一种形式是脱离于政府，独立胜较强的外部制约。外部制约的特点是在行使监督职权时，监督力量通常由社会力量构成，而社会力量是政府提供公共服务的客体，对政府的服务绩效和履行职能最具发言权。由于社会不需要受制于?碜宰橹?内部的政治压力，监督成效的真实性与客观性要优于组织监督。然而以民主监督为核心的外部制约方式在中国现行行政体制下咪娜琳重重障碍，缺乏必要的意见反馈渠道。即使通过信访部门，由于对行政机构的约束力仍然有限，普遍难以落实，这导致来自基层的自下而上的监督机制实质上是形同虚设。
完善的监督机制是残疾人诉求得以保证的根本。残联组织应当通过实现内部制约和外部制约相结合的手段，将来自社会的群众监督和政府内部的组织监督紧密融合，让群众监督不再是意义甚微的表面工程，而成为政府工作改革、职能履行的根本动力。
五、结语
改革开放以来，我国残疾人事业已取得了长足进步，残疾人的经济地位、社会地位和政治地位得到了显著提升，社会对残疾人的传统负面看法逐渐改变。经过多年实践，我国已基本构建起比较完备的残疾人事业法律法规政策体系，但距离实现残疾人事务治理能力现代化仍有一定差距。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，残疾人事务治理作为保障弱势群体的能力体现，是实现国家治理能力现代化的有机组成。残联组织应当加快职能转变与管理体制改革、推动基层组织建设进程、强化基层组织的服务能力，探索出具有中国特色的残疾人事务治理经验，以实现残疾人事务治理能力现代化。