商业银行介入PPP：模式、策略及风险防控

商业银行介入PPP：模式、策略及风险防控

摘要：在存量债务高企的背景下，政府不仅要满足城镇化进程中新增基础设施和公共服务领域的建设需求，还承担着经济下行期基建托底的责任，政府和社会资本合作（PPP）作为一项创新性的供给侧结构性改革手段??运而生。PPP融资规模大、融资周期长，商业银行可以充分发挥资金配置的枢纽作用，依托自身资金优势，引导信贷投向，并运用投行业务思维，为PPP提供全方位、全生命周期的金融服务。文章首先对商业银行介入PPP的背景和模式进行研究，并利用SWOT-PEST分析了商业银行介入PPP的优劣势、机遇与挑战，最后给出风险防控的对策建议。
关键词：商业银行；PPP；SWOT-PEST分析；风险防控
一、引言
政府和社会资本合作（PPP），是指在基础设施建设和公共服务领域，政府为了提高供给能力和供给效率，同时减轻政府债务负担，采取购买服务、特许经营和股权合作等方式，并通过与社会资本方成立项目公司（SPV），实现地位平等、利益共享、风险共担的长期合作关系。在存量债务高企的背景下，政府不仅要满足城镇化进程中新增基础设施和公共服务领域的建设需求，还承担着经济下行期基建托底的责任。通过引入社会资本，既可以增加基础设施建设和公共服务领域的项目出资、融资来源，也可发挥社会资本在建设和运营方面的优势，提高项目建设质量和运营效率。截至2017年9月末，全国PPP入库项目共计14220个，累计投资额17.8万亿元，其中落地项目2388个，投资额40923亿元，落地率35.2%，环比提高1.1个百分点，同比增加9.2个百分点。
虽然PPP项目投资规模大（截至2017年9月末，已落地项目平均投资额为17.14亿元）、投资期限长（政府要求PPP项目最低期限为10年），但也为金融机构的介入提供了契机。商业银行可以充分发挥资金配置的枢纽作用，依托自身资金优势，通过引导信贷投向，并运用投行业务思维，为PPP提供全方位、全生命周期的金融服务。
二、商业银行介入PPP模式分析
1.传统信贷模式。信贷资金参与PPP项目是商业银行最传统、最主要的业务模式，通常以项目产生的现金流和政府可行性缺口补贴为主要还款来源。银行通过向项目公司提供贷款融资服务，间接参与PPP项目，只获得固定利息收入，不享受项目经营权、资产增值和股权红利。但商业银行信贷资金受监管要求较高，通常要求项目公司承担刚性兑付责任，因此对资金的安全性要求要高于收益性。传统信贷模式主要出现在项目建设期和社会资本退出期，项目建设期一般只有支出，没有收入，资金需求量较大，项目资本金又难以满足资金需求，项目公司通常以特许经营权和项目资产为质押工具向银行申请贷款。
2.资本金模式。PPP项目投资规模大，社会资本方作为最重要的股东承担主要出资责任，但社会资本方又多为大型央企和国企，资产负债率较高，本身具有出表需求，通常希望商业银行在项目成立初期便提供资金支持，满足项目资本金的强制要求。但监管对商业银行开展股权投资还存在不少限制，银行可通过理财对接产业基金和投贷联动等形式充实项目资本金。
（1）理财对接产业基金。理财对接PPP产业基金是商业银行充实项目资本金的主要形式，通常利用资管计划或信托计划的通道业务实现股权投资。基本流程包括：证券公司或信托公司按商业银行的要求，成立资管计划或发起信托计划，由商业银行发行理财产品募集资金，以受让收益权的名义对接资管计划或信托计划，并规定资金投向为PPP项目。同时与社会资本方、政府方合作成立产业基金，理财资金为产业基金的优先级有限合伙人（LP），社会资本方、政府方或指定机构为劣后级有限合伙人（LP），基金管理人则为普通合伙人（GP）。
（2）投贷联动。投贷联动是指商业银行同时以信贷投放和股权投资的方式参与PPP项目。商业银行不仅是项目公司的债权人，还可以通过投行资金的运用成为项目公司的股东，在获得固定收益的同时，享受资产增值和股权红利带来的好处。但这种模式主要适用于具有金融控股集团背景的商业银行，例如中信银行、光大银行和平安银行等，通过集团化运作绕开监管限制。集团利用旗下专业机构参与PPP项目的管理和监督，保证项目建设运营质量，降低总体资金风险。
3.中间业务模式。中间业务是商业银行的三大业务类型之一，在PPP项目中主要以现金管理、委托贷款和融资租赁等业务为主。①现金管理。银行通过现金管理业务，不仅可以为项目公司提供资金托管、支付、清算等服务，还可以利用项目沉淀资金获得存款留存，通过中短期业务优势获得额外收益。②委托贷款。考虑到企业之间存在直接借贷限制，且PPP项目融资需求大，银行可通过委托贷款业务打开融资通道，收取相关手续费，且不承担资金借贷风险。③融资租赁。银行参与融资租赁业务，借助其产品期限长的优势，在保证项目资金链安全的同时满足流动性需求，降低了银行期限错配风险，增强了信贷资金的安全性。
4.资产证券化和项目收益债模式。对于经营性和准经营性PPP项目，一般能够产生稳定的现金流，并有部分政府可行性缺口补贴，资产质量良好、安全性高，以项目未来收益权和特许经营权为保证，通过资产证券化和发行项目收益债进行融资，为PPP项目提供了额外的融资通道。银行可通过两种方式参与PPP项目的资产证券化：一是银行的投行部门直接参与资产证券化产品的设计与承销，赚取相应的手续费；二是银行的表外资金通过资管、信托等通道业务，购买“非标转标”的资产证券化产品，获得相应的收益。项目收益债与资产证券化的融资模式相似，均是以项目收益权和特许经营权为融资标的，银行也主要通过融资产品的设计、承销和购买进行参与。
5.综合金融服务模式。商业银行可充分发挥金融、会计、法律、风险管理等多方面的专业优势，为PPP项目提供一揽子综合金融服务。在项目前期，为PPP提供“项目评估”“方案制定”“投融资设计”等咨询服务；在项目建设和运营期，为PPP提供资金托管、支付、清算和汇兑等现金服务；在社会资本退出期，为项目公司IPO上市或新三板挂牌提供资金结算与管控、股份制改造、配股等财务咨询服务。商业银行通过发挥自身优势为PPP项目提供全方位、全生命周期的综合金融服务，实现从“资金供应商”向“综合金融服务商”的角色转变。三、商业银行介入PPP的SWOT―PEST分析
本文将SWOT分析和PEST分析进行结合，从政治（P）、经济（E）、社会（S）和技术（T）四个角度，分析商业银行介入PPP的优势（S）、劣势（W）、机遇（O）和挑战（T），以期为商业银行介入PPP提供策略组合。
1.SWOT―PEST优势分析。商业银行介入PPP的PEST优势分析：①政策性优势分析（PS）。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）拉开了PPP的序幕，文件规定PPP项目可通过银行贷款、项目收益债、资产证券化等市场化方式举债，这为商业银行介入PPP项目提供了政策依据。随后，国务院、发改委、财政部、银监会等下发的一系列有关PPP的文件均支持商业银行介入。同时，中国建设银行、中国农业银行、中信银行等商业银行已在实践中积极介入。②经济性优势分析（ES）。从资产规模上看，截至2017年9月末，银行业总资产为240.2万亿元，理财资金虽受监管趋严的影响，规模也近30万亿元，可满足PPP项目融资规模大的要求。从资金成本上看，银行通过吸收存款、发行理财产品获取低成本资金的能力要显著优于基金公司、信托公司和证券公司等。③社会需求优势分析（SS）。首先，PPP项目投资规模大，政府和社会资本方均需要商业银行参与，并提供融资服务。其次，PPP项目多为基础设施建设和公共服务领域，公众希望商业银行介入，以提供更好的服务质量和效率。再次，商业银行设计和承销的资产证券化和项目收益债产品，可满足资产荒背景下的投资者需求。④技术优势分析（TS）。无论是传统信贷模式、资本金模式、中间业务模式还是资产证券化、项目收益债和综合金融服务模式，商业银行介入PPP均积累了较长的实践经验，具备专业人才队伍，技术优势明显。
2.SWOT―PEST劣势分析。商业银行介入PPP的PEST劣势分析：①政策性劣势分析（PW）。PPP目前尚属较新的业务合作模式，国家在总体层面上积极推进的同时，也不断出台文件规范其无序发展与蛮生。2017年11月，国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192）、财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理的通知》（财办金[2017]92号）、“一行三会”《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，严格规范中央企业参与PPP项目，严格新PPP项目入库标准，集中清理已入库项目，规范理财的资管通道业务。政策的不断变动，导致商业银行介入PPP的风险激增。②经济性劣势分析（EW）。PPP项目投资规模大、投资周期长，存在信用、市场、政策、技术等一系列风险，且投资收益不高、优质项目少，经济效益不明显。③社会需求劣势分析（SW）。受制于PPP项目多带有公益属性，收益性不高，商业银行基于此设计与承销的资产证券化和项目收益债产品期限普遍较长，收益较低，投资者的需求不足。④技术劣势分析（TW）。商业银行往往重视增信措施，忽略项目未来现金流的评估，而这通常也是银行的技术短板，对银行收益的影响较大，并且在设计PPP资产证券化和项目收益债上也不如证券公司纯熟。
3.SWOT-PEST机遇分析。商业银行介入PPP的PEST机遇分析：①政策性机遇分析（PO）。国发[2014]43号、财金[2014]76号、发改投资[2014]2724号、国发办[2015]42号、财金[2015]57号、财预[2017]50号、财预[2017]87号、财办金[2017]92号等一系列政策文件的出台为PPP发展提供了支撑，也为商业银行介入PPP带来了政策机遇。②经济性机遇分析（EO）。商业银行介入PPP不仅解决了项目的融资问题，也将带动周边产业的发展，在产业园区开发、市政建设、海绵城市等多个领域形成连锁效应，为商业银行带来更多经济性机遇。③社会需求机遇分析（SO）。商业银行通过设计资产证券化和项目收益债等金融产品，满足社会资本参与PPP项目的需求，并通过合作拓宽银行的业务渠道，带来新的发展机遇。④技术机遇分析（TO）。PPP的迅速发展，除了进一步增强商业银行传统信贷、中间业务、综合金融服务的技术优势外，也给银行理财对接产业基金、投贷联动、资产证券化和项目收益债等短板业务带来技术发展机遇。
4.SWOT-PEST挑战分析。商业银行介入PPP的PEST挑战分析：①政策性挑战分析（PT）。PPP目前尚处于发展的前期，政策制度需要进一步的发展完善。商业银行介入PPP的业务模式在强监管时代，需要进一步的规范。强势的政府与履约意识的淡薄也给商业介入PPP带来挑战。②经济性挑战分析（ET）。商业银行介入PPP的收益来源于项目未来经营性收入和财政可行性缺口补贴，前者受宏观经济形式、市场需求、市场价格等因素的影响，后者受政府财政状况和契约精神等因素的限制，这些不确定性因素均会给商业银行介入PPP带来经济性挑战。③社会需求挑战分析（ST）。未来收益较好的优质基建项目一般不需要采用PPP模式，再加上部分险资和政策性银行能提供更低的资金成本，对商业银行介入的需求不足。④技术挑战分析（TT）。以特许经营权和项目收益权为标的，设计资产证券化和项目收益债等金融产品本身存在技术困难，并且商业银行介入PPP如果发生法律纠纷，如何界定法律属性（适用民事法律还是行政法律）也存在技术问题。
四、商业银行介入PPP的风险防控
面对PPP迅速发展的机遇期，商业银行在积极介入的同时，也应警惕面临的各种风险，包括信用风险、市场风险、流动性风险、经营风险、法律?L险、政策风险等一系列风险，做好风险防控措施。
1.严控项目、社会资本、区域准入门槛。防控PPP项目风险应从源头入手，严控项目、社会资本、区域准入门槛。在项目选择上，应优选符合行业、地区发展规划、环保等政策，通过物有所值评价、财政承受能力论证，有明确还款来源、经营现金流稳定，回报机制和收费定价机制灵活，同时资本金不低于项目总投资的20%的经营性和准经营性项目。在社会资本选择上，应优选具备行业投资和运营经验、经营稳健，与项目公司股权关系清晰，组织架构健全、财务制度规范的社会资本方。在区域选择上，应优选银政合作关系良好，经济较为发达、人口较多、公共需求较为稳定，政府财政实力较强、负债水平合理，同时PPP支出占一般公共预算支出的比例不超过10%。2.树立全生命周期的风险管理理念。PPP项目投资规模大、投资周期长，立项、设计、建设、运营、移交等过程是一个系统工程，也是一个全生命周期的风险管理过程。在贷前阶段，商业银行应积极介入，除对社会资本资金实力、政府债务情况、合法合规性进行调查外，还应全面掌握价格制定、资金预算、现金流评估、收益分配、财政补贴等情况，科学分析全生命周期的项目风险，降低贷款阶段的风险管理成本。在贷中阶段，商业银行通过参与项目管理，以财务咨询的方式确保财务健康，并提供科学的运营建议，降低经营风险。在贷后阶段，实施资金封闭管理，通过开立资金监管专户，将项目资本金、信贷资金、其他募集资金、项目经营性收入、政府财政补贴等资金归集专户，封闭管理。同时通过建立银行台帐，跟踪监测项目授信使用、还本付息、资金流向等信息，对异常情况和敏感信息及时预警和报告。
3.完善项目协议管理。商业银行可通过项目协议的设计与管理规避利率风险和流动性风险。一是在签订项目贷款协议时应充分考虑利率市场变动，对项目的债务承受能力进行压力测试，设计合理的贷款利率水平和利率调整机制，降低银行的利率风险。二是针对单一银行授信规模过大、贷款过于集中等问题，并利用其他银行、保险公司、信托公司等资金方面的优势，组建银团贷款分散风险。三是通过设置逻辑严密、经济有效的担保体系，要求项目公司、利益相关方或商业担保机构提供特定担保，明确各主体的风险承担限额，达到银行规避风险的目的。
4.寻找充分的风险缓释工具。PPP模式下，项目审核的关键点在于整体的盈利性、项目主体的建设运营能力和项目的财务状况，还款来源主要依赖于项目未来的现金流和相应的增信措施。这要求商业银行在开展PPP时，注重落实增信，包括项目公司资产、应收账款收益权、股权质押、其他社会资本方担保等，并在项目建设无现金流入时，通过超额募集或由次级投资者补齐等方式支付银行期间收益，同时积极寻找其他风险缓释工具，降低投融资风险。
5.设计合理的项目退出机制。商业银行参与PPP积极性不高的一大原因在于退出机制不完善，影响资金的流动性。与政府或政府平台的融资项目不同，PPP未必存在项目回购安排。因此，商业银行参与PPP应设计合理的项目退出机制，在项目建设期可由资管计划或信托计划先行介入，待项目建设完成，再由银行发放贷款置换前期的资管或信托融资，实现退出。也可通过基金赎回、资管计划受益权转让、资产证券化、并购重组、IPO或新三板挂牌等方式退出。
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基金项目：国家社科基金重大项目“我国养老保障体系应对人口老龄化挑战的对策研究”（项目号：13&ZD164）。
作者简介：姜增明（1987-），男，汉族，河南省信阳市人，北京大学经济学院与中国农业银行联合博士后，研究方向为商业银行信贷组合管理、风险管理；周晓波（1988-），男，汉族，安徽省六安市人，中国农业银行与对外经济贸易大学金融学院联合博士后，研究方向为宏观经济学。
收稿日期：2018-04-13。