论精准扶贫中的形式主义

论精准扶贫中的形式主义

摘要：精准扶贫是十三五时期的头等大事，事关全面建成小康社会的宏伟目标。当前，精准扶贫战略的实施过程中出现了一些形式主义苗头，如频繁检查、虚假迎检、“精准填表”、虚假脱贫、产业扶贫盲目跟风、“垒大户”、“堆盆景”、不切实际提前脱贫等。形式主义的生成机制复杂多元，如压力型体制、政治锦标赛、贫困群体在贫困治理中缺乏主体性、考核机制不科学等。为减少和杜绝形式主义，应适当为基层减压、加强扶贫干部的党性修养、确立贫困群体在贫困治理中的主体地位、完善考核机制。
关键词：精准扶贫；形式主义；压力型体制；政治锦标赛；主体性；党性；考核机制
精准扶贫是以习近平为核心的党中央为全面建成小康社会而制定的重要战略部署。该战略的任务是“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。精准扶贫战略体现了社会主义的本质要求，是党对全国人民的庄严承诺。十八大以来，脱贫攻?匀〉镁偈乐跄康某删停?六千多万贫困人口稳定脱贫。目前，扶贫开发已经进入冲刺期，剩下的都是最难啃的骨头，越是接近胜利的终点困难越大、成本越高。在精准扶贫精准脱贫的过程中，出现了一些形式主义的苗头。国务院扶贫办从2016年起连续两年下发关于解决扶贫领域中形式主义的通知。中央纪委决定从2018年起到2020年开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，并将扶贫领域的形式主义作为治理重点。形式主义严重影响脱贫攻坚进程，损害了党和政府的形象。以“精准扶贫形式主义”为主题在中国知网上搜索，有8篇文献，其中7篇为报纸。因此，对精准扶贫中的形式主义有进一步探讨的必要。本文首先论述扶贫领域中形式主义的基本表征，其次分析形式主义的生成机制，最后给出治理进路。
一、形式主义的基本表征
形式主义是“四风”之一，主要表现为“知行不一、不求实效、文山会海、花拳绣腿、贪图虚名、弄虚作假”。在脱贫攻坚领域，形式主义的表现有：频繁检查、虚假迎检、精准填表、虚假脱贫、产业扶贫盲目跟风、“垒大户”、“堆盆景”、不切实际提前脱贫。
1.频繁检查和虚假迎检。一是频繁检查。为掌握工作进展情况，各级频繁开展各类考核评比，占用了基层干部大量时间。某些村在特定的时间每天至少有两次验收。二是虚假迎检。有些地方为营造热烈的迎检氛围，制作巨型标语展板。有些地方在迎检之前村干部通宵突击刷扶贫反贪执纪标语。为应对入户考核，训练贫困户如何回答各种问题。有的直接“潜伏”到贫困户家里，给贫困户当“儿子”，代替贫困户回答问题。有些地方为迎检，给贫困户买新衣服新被褥，粉刷房子内外墙，但并未解决实际问题。
2.精准填表。脱贫攻坚中的表格各式各样，有入户调查表、贫困户登记表、贫困户信息采集表、民主评议会议记录等。为摸清贫困户情况和方便督察，表格内容设计细之又细。以贫困户收入一项为例，就列出了“工资性收入”“政策性收入”“产业收入”等多项。按规定，扶贫档案要由第一书记亲自填写。一式多份，不得出错，不得涂改。如果领导有新的指示，就得往表格上再添加新内容，导致重复填写。有些部门每季度就要一次脱贫成效的综合报告，半年就要一次贫困户增收报告。数据的要求极其精细，给贫困户算账要精确到几角几分。第一书记和村干部不堪重负，贫困户也不胜其扰，因为贫困户也需要在表格上签名、摁手印。填报花费了扶贫干部大量的时间和精力，使他们无暇了解贫困户疾苦、思考如何帮贫困户脱贫。
3.虚假脱贫。一些地方将产业扶贫资金量化给贫困户，入股新型农业经营主体，贫困户每年可以获得一定分红。这本是考虑到贫困户发展产业能力弱的制度创新，但有些地方这种制度创新却变成了“精准应付”，因为分红截止2020年，而且年分红的标准正好就是脱贫标准线，十分“精准”。一些地方虚报贫困户人均可支配收入，制造脱贫假象。
4.产业扶贫盲目跟风。产业扶贫缺乏调查研究，规划脱离实际，不顾市场风险，周边什么产业“火”，就上马什么产业，导致产业同质化严重，产品滞销。据半月谈杂志记者报道，陕北某贫困村位于红枣主产区，该村大力发展红枣产业。尽管红枣价格持续走低，当地政府为了扶贫，仍鼓励扩大种植面积，导致红枣大面积烂在地里。不少地方因为种植业利润低，在选择扶贫产业时往往选择养殖业，为贫困户买牛买羊，结果“扶贫全是羊”。
5.垒大户、堆盆景。有些地方把扶贫资源集中用在少数村、少数人甚至非贫困户身上，并作为政绩亮点来宣传。一些强势部门对口帮扶的村庄，早已经脱贫，但为了打造“亮点工程”，仍在不断往村里投钱，而同乡的一些贫困村连路都没修好。
6.不切实际提前脱贫。十三五规划提出，到2020年要实现现行标准下的脱贫攻坚目标。随后不少省份制定了自己的“时间表”，如贵州提出2018年，湖北和河南提出2019年。有条件的地方提出提前脱贫计划，可以激发干部和群众的斗志。但有些地方脱离实际情况，争相提前时间表。西部某贫困发生率高达30%的深度贫困县制定了提前三四年“摘帽”的目标。一些“老少边穷”县，到2020年能否脱贫都要看努力程度，却喊出“2017结束战斗，2018清理战场”的口号。
二、形式主义的生成机制
扶贫领域的形式主义既有制度上的客观原因，也有主观原因。制度原因包括压力型体制、政治锦标赛、贫困群体缺乏主体性、考核机制不科学，主观原因是部分扶贫干部党性淡漠。
1.压力型体制。荣敬本等人指出，90年代以来，在行政性分权体制下县乡机构日益呈现为一种“压力型体制”。该体制是指，一级政治组织为实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的将各种指标量化分解的管理方式和评价体系。为完成经济赶超，各级党政部门向下级组织和个人层层分解任务指标，规定任务完成的期限，并按照任务完成的情况给予相应的政治和经济奖罚。
压力型体制内嵌于脱贫攻坚之中。在脱贫攻坚上基本形成了省、市、县、乡、村五级书记抓扶贫的格局。脱贫攻坚是十三五时期的头等大事和第一民生工程，有扶贫任务的各级党委政府都将脱贫攻坚作为重大政治任务之一来抓。在压力型体制下，除最低一级的乡镇政府外，每一级政府都有“下发文件、布置任务”的权力。压力型体制下流行责任状和军令状。各省党政一把手与党中央、国务院立下军令状，随后从省到乡层层立下军令状，“摘不了穷帽就摘官帽”。以甘肃省为例，2015年中央扶贫开发工作会议上，省委书记和省长向中央签了脱贫攻坚责任书；随后，8名省级领导、13个市州党政一把手、22个省直厅局主要负责同志同省委省政府签订了责任书，市县乡也层层签订了责任书，对脱贫任务完成好的给予奖励，对完不成任务的进行督查问责。河南省兰考县主管扶贫工作的副县长说，对于贫困县的考核，扶贫开发占60%的权重，要在全省排名，排名靠后的要进行通报问责，因此他不敢放松，心里总觉得压着一块大石头。压力型体制导致精准填表、频繁检查。精准扶贫因为时间紧、任务重被列入“一票否决”，优秀的予以奖励、末位的予以淘汰，“谁也不敢拿工作开玩笑，出了事就得下岗”。主要领导的晋升、评优，一般干部的奖励福利都与扶贫任务完成情况紧密挂钩。省、市、县政府为显示对脱贫攻坚的“政治重视、执行有力”，都习惯将这一任务的各项指标细化分解，而且指标愈分愈细。精准扶贫被量化为几十项指标，每一项指标都要“登记造册”，并且都要按月、季度全程跟踪检查。一些地方精准扶贫便异化为精准填表，基层政府应接不暇的“检查大军”由此出现。
层层发包、层层加码导致不切实际提前脱贫、虚假迎检。在任务自上而下层层发包的过程中，每一层级的政府习惯于将指标进一步抬高，“加温”“加压”驱动，提前脱贫由此出现。在五级政府体制下，乡镇位于科层体制的末梢，面对层层加码的高指标，乡镇无权驳回只能照单全收，乡镇不得已采取“遮掩”“布景”等非正式权力技术来应付上级检查。
压力型体制与垒大户、堆盆景。精准扶贫要求扶贫资源与贫困群体精准对接，贫困户在对接项目资源时存在动力不足、风险承受能力低、配套资金缺乏、组织困难等困境，导致交易成本过高。地方政府在压力型体制下，十分关注项目的落地问题，倾向于通过村庄能人或较为富裕的村庄来带动项目落地，这就容易出现“垒大户”和“堆盆景”现象，大部分扶贫资源被少数村庄精英或非贫困户所“俘获”，贫困群体被相对剥夺，出现“扶富不扶贫”的靶向漂移。
2.政治锦标赛。政治锦标赛（亦称为“晋升锦标赛”）由周飞舟和周黎安等学者提出，是指“处于同一级别的政府官员为了获得政治晋升而相互竞争的博弈”。竞赛既可以在不同地区的同级别官员之间展开，也可以在同一部门内部不同科室的同级别官员之间展开。竞赛的标准由上级确定，胜出者将得到提拔。
自习近平总书记提出精准扶贫以来，以脱贫绩效为基础的政治锦标赛，在各个政府层级上同时发生，省与省比，市与市比，县与县比，镇与镇比，每个层级的地方官员的仕途升迁都与本地脱贫绩效紧密挂钩。湖北省出台贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法，精准扶贫考核内容占70%的权重，考核结果与干部任免直接挂钩。山西省对贫困县党政领导班子和领导干部的考核中扶贫开发占比78%，主要考察农民增收和贫困人口减少，考核结果与晋升任免直接挂钩。政治锦标赛在地方官员之间引入竞争机制，克服了官僚系统的不作为、懒政，激发了地方官员投入脱贫攻坚的积极性、主动性。十八大以来在贫困治理上取得的举世瞩目成绩与政治锦标赛机制密不可分。
政治锦标赛作为一种强激励合约不可避免会引发造假、犯规、暗箱操作等对抗竞争规则的策略性行为。在贫困治理中，统计数字成为炫耀政绩的手段，技术治理变成了“官出数字、数字出官”。为在残酷的晋升竞争中胜出，不切实际地将脱贫时间提前。为显示政绩，倾向于用重金打造示范点等“雪花膏”“路边花”工程。为早出成绩、快出成绩，纷纷选择短平快的项目，对投资周期长的项目避而远之，或者看周边什么产业“火”就大干快上，生怕落后。
3.农村贫困群体在贫困治理中缺乏主体性。形式主义与农民参与机制和维权机制缺乏相关。在我国的贫困治理中，政府一直发挥着主导型作用，农村?困群体在贫困治理中被置于客体的地位。在村庄社会结构急剧分化的背景下，贫困群众在经济和政治上不断被边缘化。无论是扶贫项目的落地还是项目验收，贫困群体都缺乏制度性的参与渠道。地方政府在决定扶贫资金的具体使用方向时，贫困群体的需求偏好难以影响地方政府的决策。通常情况下，地方政府会代替民众决策。地方政府在政绩冲动的驱使下将扶贫资金用于打造示范点等政绩工程就不奇怪了。
4.考核机制不科学。一是过于依靠“数目字管理”。数目字管理作为一种技术治理手段，为精准考核奠定了数据基础，有助于解决以往扶贫领域考核流于形式的问题。但部分职能部门过于依靠数目字管理，不熟悉基层情况，又懒于下基层实地调研，习惯于发表格、要数据。另外，各职能部门之间政出多门，标准不一，原本填写一次就可以共享的信息，硬是让基层重复填写。二是考核频次高，存在多头考核、层层考核、搭车考核。除了中央、省、市、县的考核外，还有省际交叉考核、第三方评估。三是考核“以点代面”。将经过精心包装的示范点作为脱贫成效考核的主要依据，考核者和被考核者甚至都对此习以为常，“一俊遮百丑”，这样的考核具有片面性和误导性。
5.党性淡漠。共产党员的党性体现在信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁上。好人主义、不敢批评、不愿批评，不敢负责、不愿负责是党性不纯的表现。以文件落实文件，以会议落实会议，表面上看是积极行政的表现，实际上是为了推卸责任。形式主义人人喊打，但当面揭露的少，背后嘀咕的多。政治上“成熟”的人是“吾知之而不言之”，敢于公开抵制形式主义的人还被认为是政治上不“成熟”。面对精准扶贫中的形式主义乱象，抱着事不关己高高挂起的心态，信奉多栽花、少栽刺的庸俗哲学，不与形式主义作坚决斗争，明哲保身，随波逐流，满足于做得过且过的太平官，是形式主义泛滥的重要原因。
三、形式主义的治理进路
根据以上分析，可以明了，精准扶贫中的形式主义生成机制复杂多元，各种因素互构共变、彼此嵌套。减少和杜绝精准扶贫中的形式主义，脱真贫、真脱贫，应做到以下几方面：适当为基层减压，加强扶贫干部党性修养，确立贫困群体在贫困治理中的主体地位，完善考核机制。
1.适当为基层减压。上级应多下基层调研，倾听基层的声音，作出更科学合理的顶层设计。科学制定脱帽摘贫时间表，不搞层层加码、一刀切。对于地方政府不切实际的扶贫目标设置进行必要的干预和纠偏。习近平总书记指出，“党中央没有硬性要求地方提前完成扶贫任务”“脱贫计划不能脱离实际随意提前”。有条件的地方，可以做快一点；不具备条件的，慢一点也行。
2.加强扶贫干部党性修养。加强党性修养，首先要坚定理想信念。共产党人的精神支柱是共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想。解决了世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题，才能对精准扶贫中的各种形式主义乱象增强政治定力。其次要做到无私和担当。对于扶贫中的形式主义，要敢于揭露和批评，勇于对政策进行合理调整，使政策更符合实际和群众需求。再次要树立正确的政绩观。在脱贫攻坚的过程中，各级干部既要做显绩，也要做潜绩，不计较个人功名，做到“功成不必在我，功成必定有我”，精准施策，持之以恒、久久为功。3.确立贫困群体在贫困治理中的主体地位。扶贫项目要真正惠及贫困群体，必须让贫困群体积极地参加到项目运作中来。在扶贫项目落地之前，认真听取他们的意见和诉求，可以采用入户调查、集体研究、村民代表表决等程序，将贫困群体的需求偏好纳入项目决策之中。在项目完成之后，也要将贫困群体的评价和反馈纳入项目考核之中。
4.完善考核机制。在考核方式上，将定量考核和定性考核相结合，既不迷信数字，也不听信被考核对象的一面之词；既要看“门面”和“窗口”，也要看“角落”和“后院”。
在考核内容上，突出考核主要指标，统一口径，消除不必要的指标，不得层层增加指标。建立脱贫攻坚大数据平台，实现信息长期保存、及时更新、多方共享，取消不必要的填表报数。减少对纸质档案材料的检查，增加对脱贫质量的核查。
在考核形式上，将上级考核和横向交叉、第三方考核相结合，年终考核和平时考核相结合，防止“一考定终身”。在考核时间和节奏上，降低考核频率，严禁多头考核、层层考核、搭车考核。延长单次考核时间，少一些走马观花，多一些走村入户、走街串巷式的调研，虚心听取干部群众的意见，实地查看发生的变化和存在的问题。
在考核结果使用上，纪检监察部门要严格执纪问责。将查处形式主义与查处腐败问题放在同等重要的位置，对形式主?x要严肃查处，使脱贫工作少一些“虚功”，多一些“实绩”。
参考文献：
[1]习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.
[2]中共中央文献研究室，编.十八大以来重要文献选编（上）[G]北京：中央文献出版社，2014.
[3]马跃峰.扶贫攻坚不能搞花拳绣腿[N].人民日报，2017-12-28（11）.
[4]荣敬本，等.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998.
[5]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社，2017.
[6]朱战辉.精英俘获：村庄结构变迁背景下扶贫项目“内卷化”分析――基于黔西南N村产业扶贫的调查研究[J].天津行政学院学报，2017，（5）：55-62.
基金项目：国家社科基金重大项目“习近平总书记扶贫开发战略思维的理论创新和实践创新研究”（项目号：2016MSJ054）。
作者简介：王敏（1983-），男，汉族，湖北省监利县人，中央党校研究生院法学博士生，研究方向为基层治理。
收稿日期：2018-04-14。