城市公共交通可谓是一项重要的关于民生的工程，城市经济发展程度、科学技术水平和城市现代化程度可以由它来衡量，其基本任务是为社会提供经济、快捷、安全、方便的城市客运服务。它更是一项复杂而艰巨的系统工程，成功的城市公共交通离不开良好的管理体制，管理体制是一个大的系统，而良好的体制改革需要各个子系统之间的相互作用，所以为了更好地满足城市人民的生活需求，需要对城市公共交通管理体制改革进行研究，这对促进国民经济的发展具有重大意义。
一、耦合机理在城市公共交通管理体制中的重要性
城市公共交通管理体制作为一个大系统，包括政府子系统、市场子系统、反馈子系统，其中反馈子系统是公共交通各类用户系统的反馈与公共交通协会的反馈组合在一起的系统。
（一）政府系统内部的耦合分析
城市公共交通一般被视为公共物品，具有一定的公益性，且非营利，所以说有一定的福利性。政府作为公共物品的提供者，在其中起着举足轻重的作用，肩负着重要职责。政府作为一个系统，包括中央政府和地方政府两个因素，具体细分为中央政府与地方政府分别下设的交通行政管理机构。城市公共交通管理组织机构又以授权的方式给下级相关部门在城市公共交通管理体系中的职能，所以要充分发挥政府的作用，保证职能的有效行使，中央政府与地方政府需要相互协调、相互促进，也就意味着中央政府与地方政府与其下设的交通行政机构之间的良性互动。这正是两者之间的耦合分析，两者之间的这种相互协调、相互促进的关系正是耦合机理。正如，在市建设部门负责中心对道路的规划与建设时，要结合市政公用局对公交和客运出租车的管理情况，如果为更加方便公众出行，需要开辟几条新的公交线路，那么市政公用局就要根据实际情况新增几辆公交车；市交通局（委）在对公路运输、公路和场站规划时，必须了解市政建设部门、市政公共局的实际情况及最新动态，然后再进行相关的管理工作，保证管理工作的时效性和有效性。所以，要想做好城市交通行政管理工作，必须做到中央政府和地方政府与交通行政机构的两两之间的相互促进。由此可以看出耦合机理在城市公共交通管理体制中必不可少。
（二）政府系统与市场系统的耦合分析
城市公共交通的发展具有阶段性，随着市场机制的发挥，发展水平也在不断的提高。可见市场机制在公共交通发展中起着重要作用。但是市场机制的调节作用存在盲目性、滞后性、自发性的缺陷，政府的监管尤为重要。整个市场在政府未进入之前处于垄断状态，新企业进入总是会受到很多的阻碍，新企业进入市场后在技术、市场方面严重不足，在管理模式和经营模式上，必然要先模仿原有企业，只模仿没有再创新不可能在市场上争得一席之地，不对称的竞争时常会有，唯一的办法是政府的介入，政府利用压倒性的权威为新企业赢得优惠，公共交通具有公共性、公益性，政府应该掌控全局，对包括公交、出租车、轮渡等在内的城市公共交通客运系统进行宏观的把控，在这种管理模式下，竞争性不很弱，为了形成有效的竞争环境，使经营自然垄断性业务的公交企业对乘客需求做出快速反应，就需要引入竞争机制。只有政府系统与市场系统相互促进，相互协调，才能使公共交通管理更加的完善，达到更好的效果。
（三）政府系统与反馈系统的耦合分析
反馈系统是指公共交通用户和公共交通协会的反馈。城市公共交通用户是城市公共交通管理的最终服务对象，最终目的是满足用户的需求，所以用户的反馈对提高管理的质量至关重要。在这里，“城市公共交通用户”是指公共交通的使用群体。用户可以对舒适性包括环境、拥挤度、服务态度等方面通过各种渠道对其进行反馈，政府对反馈的意见进行整理，并对其进行筛选，满足多数人的需求。政府只有接受用户的反馈，才可以了解工作质量的好坏。与此同时，政府为用户提供便利、廉价的公共交通工具。政府离不开用户，用户离不开政府，两者相互依存，相互协调才能实现社会的和谐，城市的发展。“公共交通协会在公共交通发展中具有举足轻重的作用。协会在企业中有很高的权威，既是企业利益代表又是政府与企业之间的桥梁。公共交通协会既受公共交通企业委托，与政府协商企业盈利率和补贴标准等，同时又受政府委托，负责企业间利益的平衡和票款的清分。”公共交通协会的桥梁作用正是反馈作用的体现。
二、各子系统之间的耦合分析
为了快速发展城市经济，必须完善城市公共交通管理体制这个大系统，管理体制改革提上日程，并且要与现代化的市场运营机制接轨。然而体制改革涉及到政府子系统、市场子系统、反馈子系统，只有正确分析子系统之间的关系，发现出现的问题，才能做正确的改革。
（一）关系耦合不合理
在中央政府与地方政府关系方面。不合理的地方体现在从中央到省再到市的城市公共交通管理主体上下不能对应，从国家层面上来说，我们国内城市公共交通的管理体系主要由建设部和公安部掌管，相关的还涉及到其他部门。从地方层面看，政府给予交通运输部门关于城市公共交通的行政管理权力。正是由于中央和地方两个层面上的行政管理主体不能对应，导致政策无法有效的实施。由于关系耦合不合理使得中央政府与地方政府的合作机制也存在问题，合作机制不能促进两者更好地合作，法律的保障对于合作关系和形式极为重要，没有这种保障，自然会出现很多问题。由此可见，政府间的关系问题已经非常明显，只有处理好政府间的关系，才能使管理体制更好地得到发挥。
（二）职能耦合错位
城市公共交通管理体制依旧存在企业和政府的职能错位问题。首先，企业出现自我监管的情况，政府将监管职能下放。其次，本来应该企业承担的经营性亏损，却是由政府以补贴的方式承担。职能耦合错位，企业自我监管无法保证政府的票价补贴落到实处，很多企业借此虚报，出现真正需要补贴的企业得不到补贴的问题。另外，票价补贴机制的设置是维持企业的正常生存或者对于服务质量良好的企业给予奖励，但是现在起不到激励的作用，所以亏损补贴机制没有发挥应有的作用，有待完善。
（三）满意度耦合不高
城市公共交通管理体制最终的服务的对象是公共交通用户，其服务质量的好坏是由用户来衡量的。对公交服务满意的程度进行调研，从中可以看出，公民对其服务的不满意主要体现在公交线路少、司机服务态度差问题。目前，公民参与以及公共治理方面的制度体系并未形成，公民参与缺乏制度保障。公民想要参与无法得到法律的支撑，而且又没有建立相应的机制，他们按照自己的意愿行事，公民的诉求是得不到满足的。正是因为政府在这方面的缺失，造成公共交通用户的不满，不能及时满足需求。通过这些问题的显现，公共交通企业或者政府部门就要采取措施，这就有利于公共交通管理体制的完善和发展，从而更好地满足公众的需求。
（四）独立性耦合受限
目前，公共交通协会最大的问题是独立性不强、依附于政府的扶持，政府为其提供资金支持，保证其正常运转，出现没有政府就不能独立生存的局面，导致其作为独立的机构不能发挥应有的职能，只是听命于政府。所以与企业和用户的关系可想而知，不能为其谋福利，不能兼顾到企业与用户的权益，当然会使整个行业运行也会受到威胁，行业运行也会出现不协调的现象，所产生的后果，对于政府来说是很不利的，也动摇了公共交通协会在公共交通行业的权威。
三、城市公共交通管理体制改革的对策
通过以上的耦合分析，城市公共交通管理体制的很多问题已经暴露，只有处理好这些问题，管理体制才能做到真正的改革。
（一）对中央和地方的权限范围作科学的界定
科学地对中央和地方职能、职权进行整体划分，从而实现正确的角色定位，对中央和地方权限的划分要对总量进行分割、权责一定要对等、正确处理好集权和适当分权。中央政府与地方政府要履行好自己的职能，就要正确的、科学的认清自身在管理体制中的角色定位。中央政府可以把决策为首要，如政策引导、政策实施、全国性事务管理。对于给中央和地方任务的分派以及关系用法律法规来明确和规范，只有这样，才能使中央政府的决策能力得到充分的发挥，地方政府的积极性得到充分的调动，中央和地方的关系更加法制化和规范化。
（二）政企分开，转变政府职能
第一，转变政府职能最重要的是建立高效的政府管制机制和企业经营机制。这就要求建立适用于市场经济的管理体制。第二，政府设立独立的监督部门对企业的行为进行监督，由其全权负责，其他部门无权干涉。第三，政府主管部门应该执行其宏观调控、微观监控和行政服务职能。“要减少和规范行政审批，由于行政审批权力与部门利益的密切联系，少数政府部门在审批的过程中伴随着乱收费乱罚款，甚至把行政审批当成了谋利的手段；有些政府部门对清理和减少行政审批项目态度不积极，采取避实就虚的办法，千方百计保留行政审批项目，夸大审批项目的自由裁量权，保留因审批带来的部门利益。”
（三）完善票价亏损补贴机制
目前，我们一直沿用的是根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划确定补贴额。政府就难以确定企业上年度财务决算的准确性，也无法保证补助能用在提高服务质量上面，也不能鼓励企业的积极性，所以按运营里程和运营车辆数的综合水平确定补贴额是比较合理的补贴方式，可以改善企业的经营状况，提高企业的竞争力。其次，“对国有公交企业因价格因素造成的政策性亏损应给予全额补贴，对因公交企业承担社会公益性和完成政府指令性任务所需要的资金应给予财政补贴。”另外，对于客流量大的公交专线不用给予太多补贴，对于客流量少的冷僻线路，政府可给予补贴。政府规定线路的运营指标和服务质量标准，可以通过招标的方式来决定企业对线路的经营权。
（四）改善公共交通的监管机制，完善相应的法律法规
首先，公共交通监管机制的改善需要相应的法律法规的支撑，因此完善现有的公共交通行业法律法规是必要的。在地方立法层面，“尽早出台一部较宏观的法律制度，对基本定义有明确界定，对公共交通市场化改革中的管理主体、经营主体的权利和义务有确切的说明，从而为国务院各部委和全国各地区制定有关部门规章和地方性法规提供上位法支撑。”其次，竞争秩序监管体制需要完善。可以通过完善行业进退机制、日常服务质量考评制度，比如制定能够量化，并且操作性强的的服务质量考核标准，企业的服务质量的考核需要采取定期检查、随机抽查等措施，并公之于众。
（五）完善相关政策，构建公众参与机制和参与平台
公众要想在地方政府的公共交通治理中发挥作用，就必须制定相应的政策，采取针对措施，具体问题具体分析，建立具有地方特色的政策，保证公众参与环节的合法化和透明化，真正做到为公众谋福利，对其负责。听证会是公众参与改革的最好的途径，所以采取听证会的方式来搜集公众的意见，然后就重点问题先进行解决，让公众看到成效。发挥电子商务的作用，是构建公众参与平台最佳的选择。政府可以设立公交电子商务平台，用于专门发布有关于公交的政策和实时信息，公众在了解信息的同时可以对于公交决策进行投票，表明自己的观点，公众提交以后，所有的信息都会汇总到政府专门的邮箱中，有专门的工作人员进行统计，从而了解公众的意见，决定政策的执行与否。
（六）建立公交专属车道
由于公交在载客当中出现很多问题，所以建立公交专属车道十分必要。通过设置和划定公共交通专用道路、优先单向、逆向专用线路等，保证公共交通车辆对道路的专用或优先使用权。清晰、直观的标志、标线等标识系统对于公共交通专用车道来说至关重要。公共交通专用车道需要监控其实施效果，所以要设立监控系统，实时对车道进行监控，保证车道的正常运营，对于占用专用道的社会车辆进行严肃的处理，为公众提供更多的便利。另外，建立合理的出入口设施，方便乘客的上下车，从而减少上、下车的时间，避免上、下车时出入口的人流的拥挤。最重要的是“充分利用动态信息和路网上实时的车流分布资料,引导车辆变更线路,利用通行能力有富裕的道路,以绕过拥挤或阻塞路段。”这样做可以节约时间，减少拥挤。
（七）明确公共交通协会的独立性
首先，以法律的方式确定公共交通协会的合法地位，从而确保其独立性，完善的公共交通行业协会法律法规保障体系必不可少。其次，理清公共交通行业协会和政府、企业间的关系，只有这样才能设置科学的组织机构和领导体制，并建立可靠的资金保障体系。另外，公共交通协会要为政府和企业服务，首先要自律，然后充分发挥其监督职能来约束、协调他们之间的关系。它是政府和企业之间的纽带，互相传递彼此的诉求，政府制定更适合企业发展的产业政策以及行政法规，企业也及时反馈政（下转第66页）（上接第64页）策及法规的实施效果，从而实现双赢。
四、结语
通过对城市公共交通管理体制、耦合机理的基本概念的了解，再对影响城市公共交通管理体制的因素的分析，并对其进行进一步的耦合分析，深刻了解了城市公共交通管理体制出现的问题。在此基础上，针对城市公共交通管理体制涉及到的各个主体出现的问题采取相应的措施，只有提出问题，才能更好地解决问题。
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（作者单位：大连海事大学公共管理与人文学院辽宁大连116026）
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