基于开放性的职业技能培训券制度审视：定位、张力与归位_行政管

自1955年弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中首次提出教育券之后，服务券的制度设想就成为公共服务供给的工具之一，随着以政府管理和公共服务的市场化、竞争化为核心的“新公共管理运动”的兴起，服务券制度被用于教育、医疗等服务的供给。职业技能培训作为提升劳动者人力资本水平、助力产业发展的重要依托，是各国普遍重视的公共服务项目，服务券制度也成为重要的制度依托之一。在我国，为了提高职业技能培训资金的使用效率、改善培训质量，成都市、广州市等地也将服务券运用到职业技能培训服务中，形成了职业技能培训券的制度实践。一、职业技能培训券的制度需求：基于价值定位的分析在长期的制度实践中，服务券承载了多样化的价值功能。根据弗里德曼的设想，教育券制度是要在教育服务的需求方和供给方之间形成一个由需求方选择和供给方竞争构成的“准市场”[1]，改变服务供给方的激励机制，因而服务券的基本价值定位是效率。之后，美国社会学家詹克斯提出了“补偿性”服务券，即只针对弱势群体发放的服务券，这种制度体现的是公平价值。在此基础上，皮科克和怀斯曼又提出了“收入关联”服务券，将家庭的收入与服务券的面值相关联，使低收入家庭能获得更多的政府补贴，从而也使公平和效率的价值在服务券中得到兼顾。基于服务券制度的不同价值定位，这一制度被划分为“效率导向型、公平导向型、效率与公平兼顾型”三种运作模式[2]。虽然形成了多种实践模式，但是作为公共服务市场化供给机制的服务券专指弗里德曼提出的效率导向的服务券。事实上，公平导向和效率与公平兼顾的服务券只是借用了服务券的物理形式，从而将政府补贴的对象限定在持券人的范围内，服务的竞争性则并不在考虑的范围之内，所以效率导向型服务券是真正反映服务券在公共服务供给中制度优势的一种安排，或者说作为公共服务市场化供给的创新形式，服务券在价值导向上以追求公共服务的效率为基本价值定位。基于这样的价值承载，在将服务券运用到不同的公共服务领域时，必须考虑特定公共服务项目的内在价值诉求是与服务券制度追求效率的价值导向相契合。如果在那些以公平普惠为基本价值诉求的公共服务领域引入服务券制度，由服务接受者凭服务券自主选择服务提供者，实际上是将政府在这些领域提供公平普惠的公共服务责任借“选择、竞争”之名推向了服务的接受者，由于不同服务接受者在公共服务的信息以及获取能力上存在很大差异，原本试图导向效率的选择、竞争等制度安排反而会造成新的不平等和“逆向转移支付”，而且与公共服务的官僚制供给相比，由于服务券安排增加了制度的交易成本，因而在提高服务效率上难度更大。所以，在服务券的适用领域方面，首要的是从价值契合的角度加以考虑，在价值考量的基础上再对技术的可行性和必要性进行分析。职业技能培训服务是政府为提升劳动者职业能力、促使劳动者技能水平与产业发展需求相适应而提供的一项公共服务。与义务教育、公共医疗等服务不同，职业技能培训虽然属于公共服务的范畴，却不是追求普惠、均等的基本公共服务。从实践情况看，根据现有政策，职业技能培训服务主要面向的是失业人员、就业困难群体等①，而非面向社会全体职工。职业技能培训服务的最大困境在于培训效率不高，具体表现为培训内容与产业发展的需求脱节、培训师资教材等基础设施薄弱等[3]。所以，从价值定位看，目前职业技能培训服务以追求效率为主要导向，这与服务券的价值内涵是一致的，在职业技能培训服务领域引入服务券在价值上具有自洽性。这种价值上的统一说明了有必要通过引入服务券解决职业技能培训服务的效率问题，也表明在职业技能培训服务领域，服务券具有制度适应性，即职业技能培训券的制度安排具有改善培训质量的可能性。二、职业技能培训券的制度供给：G市的设计为了适应职业技能培训需求以及物价上涨的变化，同时将在岗职工纳入职业技能培训补贴的范围之内以更好地适应产业结构调整升级以及促进和稳定就业的需要，G市对原有的职业技能培训制度进行了调整，开始实施职业技能培训券制度。2011年1月至2015年8月，全市共发放培训券33万余张，28.67万人次通过这一制度接受了培训。G市职业技能培训券是发放给本市户籍法定劳动年龄范围内有就业能力和培训需求的劳动者自愿参加职业技能培训的书面凭证。G市培训券的发放对象为本市户籍、法定劳动年龄范围内、有就业能力和培训需求、具备参加培训条件的以下人员：一是城镇登记失业人员；二是农村劳动力（指待转移就业的农村劳动力、在岗农民工、失业农民工、被征地农民、转产转业渔民等）；三是持《G市生源高校毕业生就业公共服务卡》的高校毕业生；四是符合当年政策性安置且未就业的随军家属；五是城镇户籍本地在职的企业职工。持券人可根据自身就业需求，自愿申领培训券选择本市范围内各定点培训机构并参加职业技能培训，培训后经审核符合补贴条件的，由资金管理部门将补贴资金拨付至定点培训机构，具体的政策要点有以下几个方面。（一）持券劳动者自主选择培训机构参加培训被纳入培训券制度的定点培训机构由G市人力资源和社会保障部门联合市教育部门予以认定。经认定为定点培训机构的名单，由市人力资源和社会保障局联合市教育局统一公布。目前被纳入培训券制度的培训机构有一百多家，包括公办、私营等各种类型。每位符合条件的劳动者可以累计领取6次培训券。持券劳动者可以根据自己的能力和意愿，在政策规定的培训专业（工种）范围内自主选择定点培训机构报读相关课程。（二）培训补贴兑现方式及标准G市职业技能培训券的兑现方式是在培训及职业资格考试结束后，由主管部门对定点培训机构给予补贴。培训结束后60天内，定点培训机构向规定的人力资源社会保障主管部门提交补贴资金申请和各项资料。主管部门经过审核后将补贴资金拨付至定点培训机构。具体的补贴标准为：如持券人无故未参训或出勤率不足80%，取消其当次培训补贴资格；持券人参训并考取职业资格证书的，按政策规定的标准给予定额补贴并全额补贴职业技能鉴定费；持券人出勤率达80%以上但考试未通过且持券人参加补考的，给予一次性补考费补贴，补贴标准为补考费用的50%；出勤率超过80%但经过两次考试均未考取职业资格证书的，给予50%的培训补贴。（三）对培训券使用过程和效果的监管开设培训班伊始，定点培训机构就应将培训教学计划和学员名单录入专门的信息管理系统。人力资源社会保障部门通过定期巡查、不定期抽查等形式对教学计划的落实情况和学员情况进行核验，对培训过程中形成的台账文档进行检查，并将监控结果录入信息管理系统，以此作为审核补贴资金的依据之一。G市通过社保信息系统对培训券的使用开展全程信息化管理，培训券采用实名制，其发放、使用、管理以及资金补贴都通过社保信息系统完成，借此避免仿冒和伪造培训券。同时，对资金使用和管理情况进行专项检查，向全社会公开培训券的发放使用情况，并设立举报电话，接受社会监督。三、职业技能培训券制度的错位：张力及其制约因素G市职业技能培训券制度的建构遵循效率导向的模式，其基本目标是通过持券人对培训机构的选择促使培训机构改善培训质量。从制度设计本身看，服务券的关键元素已经在G市职业技能培训券制度中得到了体现，但根据笔者的调研，在实践中其效果受到多方面的制约。（一）“选择权”的实现：“消费者主权”的设想与消沉的积极性作为职业技能培训服务的消费者，持券人可以在制度设定的范围内自行选择培训机构和培训内容，从而发挥持券人的自主性，实现其“消费者主权”。在制度设计中，可供持券人的范围是比较宽泛的，培训专业（工种）方面，既包括了与人力资源社会保障部门管理的《职业资格证书》、《专项技能证书》、《创业培训证书》等相对应的培训课程，也包括了与安监、交通、财税等部门管理的常见资格证书相对应的课程；在培训机构方面，全市共有一百余家培训机构供选择，包括公办、私营等各种类型。从职业技能培训服务供给方和供给内容的丰富程度看，持券人的选择权得到了保障，但实践中持券人积极选择的局面并没有出现，制度设想的“消费者主权”似乎也没有得到充分体现②。萨瓦斯在分析服务券这一市场化的公共服务工具时认为，实施这一制度需要一系列理想条件，其中一条是“个人有积极性去购买该种服务”[4]（p.84），如果服务对象缺乏选择和购买服务的积极性，那么公共服务的“准市场”就无法形成，“消费者主权”以及公共服务的改善也都难以实现。在职业技能培训券制度中，服务对象制度设计的参训人员主要是就业能力较低的困难群体，包括失业人员、农民工、高校毕业生、产能过剩企业的职工等。从微观层面看，这部分劳动力的特征是职业化水平较低，具体表现为职业流动性强、职业技能水平低、职业认同弱、缺乏明确的职业规划等，这一点在农民工群体中表现得尤为明显。职业化水平不高，一方面直接导致了职业技能培训的持券人在职业生涯中的行为倾向于短期化，对职业的长远发展缺乏认识和规划，因而参加培训的积极性不高；另一方面也造成持券人的职业转换频繁，对于职业的认识仅停留在赚取工资方面，所以对培训内容的选择也并不明确。因此，持券人的“低职业化水平”这一特征导致了他们在选择、购买职业技能培训服务方面并不积极，与服务券的实施条件之间存在裂痕，这是职业技能培训券制度不能充分发挥制度效益的重要原因。（二）“准市场”的竞争性：被制约的繁荣竞争是包括服务券在内的所有市场化取向的公共服务供给制度能够取得成功的根本保障，只有存在足够数量并且互相竞争的服务提供者才能形成公共服务的“准市场”，从而“提高效率，即投入少产出多；迫使公营的（或私营的）垄断组织对顾客的需要做出反应；奖励革新；提高公营组织雇员的自尊心和士气”[5]（pp.4649）。在G市的职业教育培训券制度实践中，被纳入培训券制度的培训机构超过百余家，从数量上具备了形成竞争格局的条件，并且大多数属于民办性质，从而避免了公办培训机构所占比例过大而产生的不公平竞争现象。在职业技能培训券制度中，所有定点培训机构都是平等的“市场”主体，在培训券的竞争方面没有身份上的差异性和区别待遇。况且，定点培训机构之间已经具备了形成竞争关系的基本要素，只要持券人在培训机构中进行选择就会诱发培训机构的竞争性供给局面。但在实践中，培训机构之间的竞争并不明显，制约竞争的因素主要表现在以下方面。第一，培训券制度的实施周期长，申报程序烦琐，产生了高昂的交易成本，不利于调动培训机构参与这一制度的积极性，影响了培训机构之间竞争关系的形成。就培训机构而言，通过培训券制度拿到政府支付的培训费用需要经过一个较长的周期，一般从开班到支付费用至少需要经过半年的时间，其中包括开展培训的时间（一到两个月）、开展职业技能鉴定的时间（一到两个月）、培训验收的时间（一个月）、发放补贴的时间（一个月），期间还要配合就业服务机构完成各个环节的工作以及接受其监管。并且许多培训机构对培训券的申领程序较陌生，相较于纯粹的市场行为，通过培训券制度这一“准市场”机制获得培训收益的交易成本是相对高昂的。就民办培训机构而言，如果其业务收入主要依靠政府的培训券补贴，那么半年的时间很有可能会导致其资金链断裂，影响培训机构的正常运营。所以，过长的补贴周期产生的高额交易成本在很大程度上影响了民办机构参与培训券制度的积极性，导致实际上实施这一制度的主要是政府下属的培训机构和国有企业。这使培训券制度原本设想的培训机构之间为争取生源而开展竞争的局面难以实现，极大地制约培训券发挥其制度效益。