基于科层理论的企业内部控制系统构建

简介：一、内部控制研究的简要文献回顾从国外看，内部控制理论的发展经过了一个漫长的时期，大致可以分为内部牵制、内部控制制度、内部控制结构与内部控制整体框架等几个不同的阶段。...一、内部控制研究的简要文献回顾从国外看，内部控制理论的发展经过了一个漫长的时期，大致可以分为内部牵制、内部控制制度、内部控制结构与内部控制整体框架等几个不同的阶段。1992年，美国COSO报告从内部控制构成要素的角度，构造了一个内部控制整体框架，成为迄今为止对内部控制最全面的论述，在一定程度上突破了以往内部控制仅从会计、审计角度研究的狭隘性，在内容上不再局限于会计控制，扩展到企业的管理以及企业的治理，从一个更高、更系统的角度给出了内部控制的一个框架体系。从内部控制理论研究的历史演变过程来看，我们可以区分出这样几种内部控制研究视角：程序（方法）论、制度论、组织（协调）论、系统论、过程论。虽然COSO框架对内部控制作出了一个比较综合的界定，但就其本质上看仍然属于过程论的范畴。2004年9月COSO企业风险管理整合框架，在内涵上将原COSO报告的内部控制五要素扩展为八要素，既体现了对1992年COSO框架的超越，又反映了内部控制的转型，尤其强调了董事会和管理层在目标设定、风险确认与评估以及风险管理策略选择等方面的突出作用。但是，无论新、老COSO报告都只是提出内部控制的整体框架，至于如何保证这种框架性意见在企业中得以执行，并没有给出可操作的现实途径。从目前国内的研究来看，虽然内部控制（或者更为准确地称为内部牵制）的思想和实务由来已久，但真正将内部控制上升为理论研究的时间并不长。我国对企业内部控制建设的推进发轫于上世纪90年代，在2001年6月我国财政部发布《内部会计控制规范——基本规范（试行）》以后，我国会计理论界掀起了对内部控制研究的热潮，众多的专家学者提出了内部控制框架的构想。刘明辉（2001）提出内部控制的整体框架由四个部分组成，即企业治理控制、企业管理控制、管理信息系统、企业文化；于增彪（2001）提出现代企业的内部控制是一个体系，应该将内部控制的设计分成总体设计和单项设计；阎达五、杨有红（2001）提出，建立和完善内部控制应该抓住关键因素，有步骤、分重点地构建内部控制体系，关键因素包括：健全管理机构、确立董事会在内部控制框架构建中的核心地位、内部审计机构设置与科学定位、强化预算管理等；朱荣恩（2001）提出，企业内部控制可由三部分组成，即组织结构、人员管理、业务程序，并且认为当前重点是要加强企业业务程序的内部控制。林钟高（2006）提出，构建内部控制理论框架时，应该借鉴“三论”的理论和方法，将COSO报告中的五个要素的具体内容进行重新归类，他认为一个完整的内部控制理论框架应由三个必不可少的要素组成，即控制环境、控制系统、监督与评价。控制环境是基础，控制系统是核心，监督与评价是保障，三者缺一不可。杨雄胜（2006）提出，必须把基于权力控制的内部控制转变为基于信息观的内部控制，以培养员工忠诚为现代内部控制的工作出发点，利用团队示范作用促进员工行为优化，以企业内开放式信息沟通协调员工行为。关于内部控制的研究视角以及概念描述虽各不相同，但从国内外对内部控制理论众多的研究中，我们不难发现对企业内部控制已达成这样一个共识，即：认为内部控制是一组联系内部各相关利益主体的正式和非正式关系的制度安排和结构关系网络，其根本目的在于试图通过这种制度安排，以达到内部相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡，实现效率和公平的合理统一。但是，内部控制并不是为制衡而制衡，制衡并不是保证各方利益最大化的最有效途径。衡量一个内部制度系统效率的标准应该是如何使公司最有效的运行，如何保证各方的公司参与人的利益得到维护和满足。由此，科学决策不仅是企业治理与管理的核心，同时也是企业内部控制的核心。因为企业各方的利益都体现在企业实体之中，只有理顺各方面的权责关系，才能保证企业的有效运行，而企业有效运行的前提是决策科学化。因此，内部控制的目的不是相互制衡，至少最终目的不是制衡，它只是保证公司科学决策的方式和途径。二、内部控制的科层理论分析任何组织从本质上都呈现为一种层级结构，其中相互关联的活动被分解为各不相同的任务单元，为了实现一定的组织目标，要求各任务单元具备畅通的信息关系和协调一致的活动水平。因此，从管理学的视角看，科层制组织结构应现代化大生产的要求而出现，是为了应对外界高度复杂的环境，通过企业在组织结构方面通过资源的控制与整合，从而实现企业生存与发展的目的。而从经济学的视角看，由于社会化大生产是建立在分工协作基础之上，企业作为市场交易的一种替代机制，必然要采取纵向协调的某种等级制形式（包括科斯和威廉姆森在内的经济学家都习惯于把组织协调机制的基本性质概括为层级制）。现代企业组织结构中存在着一系列委托代理关系：股东会与董事会、股东会与监事会、董事会与总经理；总经理与各部门经理、部门经理与员工等，正如詹森和麦克林(JensonandMeckling,1980)所指出的，这种委托—代理关系，“存在于一切组织、一切合作性活动中，存在于企业的每一个管理层级上”。由此，“一级盯住一级”的层级制也就应运而生了，它是一种增进效率的秩序形式，可以帮助解决由团队生产的外部性所导致的失灵问题，通过为下级与上级创造激励来重新协调好个人对自我利益的追求与群体效率之间的关系，使得在团队生产情况下的个人的卸责不再符合他们的利益(ArchianandDemsetz,1972)，简而言之，企业科层结构之所以能够存在的经济学解释是它能纠正市场失灵。效率是科层组织制度的核心和思想基础，在分工多样化、专业化的情况下，科层被认为是突破个人有限理性的有效方式。究其本质而言，科层制旨在解决两大类问题——组织责权利的对称安排、以理性的方式降低代理成本的一项委托代理制度安排。一般而言，科层体制的特征主要体现为：（1）分工与专门化。科层制通过在职位上加以分工，使每个人从事一份专门化工作，提高工作的熟练化程度，以避免杂乱无序，增进效率。（2）法规与条例。科层组织内部有一套完备的规则系统，这些规则系统对每一职位都赋予特定的权力和义务。（3）权威的层级节制。组织内部依层级安排职位，全部职位形成一个金字塔式结构，建立上下级节制系统，以确保对于上级指挥的服从。（4）非个人取向。组织内部各种行为都按统一的规定办理，不因人而异，不夹杂个人的情绪或偏见，任何决定，均远离情感冲动或个人好恶，以有效达成组织目标为准绳。（5）终身事业取向。在科层组织中，员工以其所获得的技术资格被雇佣，并获得终身事业保障，以培养其成员对组织的忠诚，组织内部所采取的晋升制度是以年资与成就并用的机制。COSO报告认为，内部控制是由董事、管理层及其他人员在公司内进行的，旨在为经营的有效性、财务报告的可靠性、适用法律法规的遵循性提供合理保证的过程。实际上，内部控制是为了确保组织的最高层参与到整个机构的运作中，以实现组织目标。站在更广义的角度，我们认为内部控制是一组联系内部各相关利益主体的正式和非正式关系的制度安排和结构关系网络，其根本目的在于试图通过这种制度安排，以达到内部相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡，实现效率、公平的合理统一以及科学决策。而所谓的科层制，即权威的层级制，以责、权、利相匹配的方式，通过一层一层的行政隶属关系，遵照行政命令来完成组织的内部交易。因此，从上述对两者概念及内涵的表述中，我们不难发现内部控制目标和功能与组织科层制的内在机理之间存在众多的相容性和一致性。下面我们拟就组织科层本质特征与内部控制所承载功能的拟合性进行进一步分析。第一，内部控制的“信息——决策”功能。根据科斯理论，企业之所以存在，之所以可部分地取代市场，原因在于企业可以节约交易费用。而企业之所以能够节约交易费用，又在于企业内部控制者承担了组织和沟通协调的功能。而组织和沟通协调功能的实现，又有极大的依赖于对信息的获取。一般科层制组织中的信息遵循两种路径：一是自上而下的，即组织的最高层把决策由上到下传达，我们把这种信息称为“命令信息”；二是自下而上的，指组织中的基层把作业现场的情况层层汇报向上传递，我们把这种信息称为“汇报信息”。也就是说，在科层制中，无论是“命令信息”、抑或是“汇报信息”，信息的传递、沟通基本上借助于权力等级链的正式渠道，这种正式渠道的信息沟通交流方式保证了信息的准确性，对于内部控制无疑是最重要的。第二，内部控制的“预期——保险”功能。根据熊彼特在1912年出版的《经济发展理论》一书中的表述，创新就是“建立一种新的生产函数”，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系，创新必然带来风险；而风险内部控制则表现为内部控制者在企业生产经营过程中对各种风险因素的排除和预测，从而获得创新报酬和风险收益。具体说，创新和风险内部控制一方面是通过对人类行为的内部控制，帮助交易当事人较为准确地判断出交易中的其他人未来可能的行为；另一方面是通过内部控制把未来的不确定性风险从交易者个人身上转移到那些愿意承担风险、并且承担成本较低的社会组织机构上去，以使交易者对未来经济活动形成稳定的预期。由此，科层体制下的非个人取向保证了组织的任何决策，不受个人情感冲动或好恶影响，完全以能否有效达成组织目标为准绳，使创新与风险的权衡更加理性。第三，内部控制的“激励——约束”功能。根据阿尔钦和德姆塞茨的团队生产理论，彼特斯、沃特曼和欧钦等的个人价值实现理论，在团队中实施监督的人的动力来源于赋予其剩余索取权，来源于多方面的激励；而对于员工，内部控制者则从需人本主义出发，通过人性化内部控制改变员工的偏好结构，从而实现团队的整体目标。具体说，内部控制的激励——约束功能表现在，通过对内外交易当事人关系的内部控制确认，营造出一系列的行为规则和活动空间，以使人们在发生各种行为时，能够估计出大致的收益与成本。科层组织中终身事业取向，一方面激励员工以其本身所具备的技术资格被雇佣，以其出色的工作表现获得嘉奖和终身事业保障，以培养其成员对组织的忠诚。另一方面，通过在组织内部依层级安排职位和一套完备的规则系统，建立上下级节制系统，以理性的方式进行监督和约束，以确保对于上级指挥的服从。三、科层理论框架下的企业内部控制层次构造在传统的内部控制中，基本采取两层次内部控制，即经营者监督控制管理者、管理者监督控制员工。也就是说，内部控制是在公司治理解决了股东、董事会、监事会、经营者之间的责权利划分问题之后，作为经营者为了保证受托责任的顺利履行而进行的主要面对次级管理人员和一般员工的控制，更多的是企业内部管理制度层面的问题，它并不能约束最高管理当局本身。而且，内部控制是基于经营管理当局与次级管理人员和一般员工之间的委托代理关系而产生的，它属于公司内部管理的范畴，因此法律一般不作具体的规定，只是原则性规定公司必须建立、健全内部控制制度。显然，传统内部控制理论不仅对内部控制与公司治理做出了明显的界限划分，而且其构建内部控制系统的一个基本前提是发达的资本市场、完善的公司治理结构，以保证企业所提供的财务会计信息的决策有用性。在这样一个基本假设之下，股东完全可以以超脱于企业的姿态，远离企业内部控制。然而，现实状况并非与假设一致。根据系统论的原理，任何一个系统的有效运行都必须依赖其客观存在的环境。从当前我国不完善资本市场根本难以保证财务会计信息的决策有用性情况之下，基于契约执行的观点，为了更好监督经营者受托责任履行情况以保证股东投入企业资产的安全和增值，股东以企业内部控制主体的身份进入企业，采取组织控制的方法，是完全必要、也是完全可行的。此外，从系统论的角度来看待企业内部控制系统，则内部控制不仅是整体制度环境下的一项制度安排，更是一个理性开放的组织系统，能够通过加工从环境获得的资源进行自我维护。“这种开放系统能够在高层次上维护自身，进而向更高秩序和复杂性的方向演进”（Bertalanffy，1962）。那么，要实现这种自我维护功能，股东就不能像以往那样对企业保持一种“疏离的眷恋”，而要成为企业内部控制主体的一个重要组成部分。从本质上来说，企业管理系统就是内部控制系统，企业的每个管理主体也就是控制主体。一般认为，管理就是通过计划、组织、协调、控制等活动，使企业资源得到优化配置的过程。经营者对企业的管理是宏观层次的资源配置，管理者对其所负责部门的管理也是资源配置，员工则是在其岗位上直接操持一定的资源并实现对资源的控制，所以，从这个意义上说，员工是最基本的管理者，是直接对资源进行控制的主体，而且是企业内部控制的最终落脚点。所以，员工也就成为控制主体之一。每一个员工必须最大善意地使用自己直接控制的资源，保护企业财产和资源的安全，如实报告各种相关信息。基于上述的分析，我们尝试构建以股东、经营者、管理者以及员工为主体的四层次内部控制系统，当然，各层次主体在控制系统中所面对的控制对象、追求的控制目标以及为实现目标而采取的控制手段是各不相同的，在此我们仅给出一个基本思路。（一）以股东为主体的内部控制的总体架构