一、大庆市湿地基本情况及湿地生态建设现状
（一）大庆市湿地基本状况
大庆市位于松嫩平原，地势平坦，形成了广阔的湿地。大庆市湿地总面积约120万hm2，具有三大特点：一是面积大，大庆市湿地面积约占全国湿地面积的495%，接近1/20，是大庆市土地面积的60%左右；二是大庆市湿地经过长时间的发展，发育非常成熟，除近海以及海岸湿地外，其他种类的湿地都有分布（见表1）；三是动植物资源丰富，湿地内野生动物具有较高的保护级别。
(二)大庆市湿地法律保护情况
目前，我国在湿地生态的建设方面没有专门的立法，多数法律针对湿地各个要素进行独立立法。2004年6月，国务院办公厅颁布了《关于加强湿地生态保护管理的通知》，2005年，国务院批准了《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010）》，2013年5月国家林业局颁布了《湿地生态保护管理规定》。由于黑龙江省占有重要的湿地资源优势，并且具有重要的研究价值及代表性，黑龙江省颁布了《黑龙江省湿地保护条例》，其中规定黑龙江省林业厅是湿地行政主管部门，市、县分别负责各区域的湿地生态建设保护工作，在条例中也明确对湿地的人为破坏活动进行了明令禁止。与此同时，建立起湿地保护区及湿地保护机构，对吸纳的资金进行管理等。
(三)大庆市湿地生态开发情况
2008年6月在大庆市政府的推动下举行了大庆市首个“中国（大庆）首届湿地文化节”，并且推出了百湖揽胜、龙凤观鸟、鱼湖赏莲、黎明夜色、碧湖泛舟、珰奈探幽、连湖度假、湿地人家、松嫩访古、铁人故里十个主题景区。不仅如此，在大庆市各区也建成了一系列的自然保护区和景区开发。湿地自然景区的开发形成了以湿地为主的旅游业发展，同时，湿地旅游与温泉资源相结合，形成了鲜明的旅游特色，带来了巨大的经济效益，湿地旅游收入从2003年的67亿上升到2012年的382亿。大庆市政府也积极打造新兴绿色城市，湿地的开发为城市发展带来美学价值，为城市绿化起到了积极的作用。
(四)大庆市湿地生态产业开发情况
湿地生态产业开发是指湿地在保护和改善的情况下，将湿地的各个产业进行整合，通过系统工程和先进的科学技术，将湿地中涉及到的农、林、木、副、渔产业统一起来，从而获得更大的经济效益。大庆市作为重要的资源型城市，在经济发展方面严重依赖石油资源，这就导致了其面临资源不足，产业经济结构单一的情况，湿地生态产业的发展为大庆市发展带来了新契机。目前，大庆市湿地生态开发项目有鱼塘开发、湿地旅游、芦苇和中草药资源。中草药的总产量达1亿公斤以上。芦苇面积达到105hm2，成为重要的造纸原料。林业的发展为大庆市城市建设提供了绿化功能，绿化覆盖率高达311%，为野生动物的生长提供了优良的环境。另一方面，湿地生态产业的开发促进了渔业的发展，使得渔业与湿地旅游相依托，形成特色的湿地生态产业链。
(五)大庆市湿地生态建设资金及科研投入情况
大庆市政府重视对湿地生态的建设和保护工作，坚持可持续发展理论，注重对湿地的治理和保护。自龙凤湿地自然保护建成起，大庆市政府相继投入1200万资金进行湿地生态治理工作，不仅如此，大庆市政府积极筹集资金实施废弃湿地的治理项目。面对湿地缺水现象，进行地区水库的建设工作；面对过度开垦、过度放牧问题，进行湿地植被恢复工作。在2012年11月，大庆市政府主办的“第二届大庆湿地高层论坛”在大庆师范学院举行，吸引了众多专家对大庆市湿地情况进行勘查和研究，并将大庆师范学院设立为中国科学院湿地大庆研究中心，为大庆市湿地生态建设提供了科研支持，也为大庆市湿地生态环境变化提供先进的监测手段，准确获得湿地植被和动物资源动态变化数据。
二、大庆市湿地生态建设中存在的问题
（一）缺少相应的湿地补偿机制
湿地作为公共物品有外部性特征，使得湿地生态建设需要花费较高成本。水资源是湿地生态建设的重要保护要素，要保证其充足性。经济的发展导致过度开发资源或导致资源污染，工业污水和生活污水排放，对湿地水资源造成污染；农药的使用，也对湿地水资源造成了危害。保护和治理湿地水资源增加了保护成本。在农耕过程中，农业生产过度对湿地水资源进行引用灌溉农田，过度消耗水资源，导致湿地水资源不足，形成盐碱地。除了对水资源造成危害，过度开垦及污水的排放对湿地鸟类也带来危害，造成鱼类死亡。造纸厂的发展对湿地土壤产生了严重危害，废水的排放导致土壤的重金属含量过高。由于目前对湿地的治理缺少对处罚措施或相关的矫正型税收，污染者对污水的排放使其减少成本，导致湿地治理成本增加。这种污染往往采用生态补偿机制对湿地进行补偿，由于我国缺少生态补偿机制，湿地水资源污染的同时也对其他资源或河流产生污染，整个生态环境遭到破坏。
（二）湿地自然保护区管理制度不健全
湿地自然保护区的建立是对湿地生态建设最为有效的一种措施，但仍存在一些问题。一是区域管理混乱，管理职责不清。大庆湿地分布在5个区和4个县内，分布广泛，面积大，然而根据区域的划分使得管理职责不清。例如，扎龙自然保护区地跨大庆市与齐齐哈尔市，由两市共同管理，然而在林甸县扎龙自然保护区内挖沟事件，两个政府在管理上存在分歧。二是在湿地自然保护管理中缺少相应的监督制度。行政执法者根据自身的权利，对行政处罚存在主观臆断情况。在实施处罚过程中存在着处罚不严，导致处罚效果不明显，另外，对于多数湿地生态破坏行为给予的是行政处罚，大大降低了执法的威慑力，从而导致违法现象频发。三是缺少湿地使用审批制度。湿地自然保护区作为特殊的管理区域缺行政许可的设定，尤其在湿地生态建设问题上缺少对具体环境活动行政控制，缺少规划严格的行政活动范围，湿地行政管理工作的监督和控制难以进行，对于资源的开发和利用不能及时掌握动态信息。
（三）湿地生态建设工作监督主体单一
在湿地生态建设中最为有效的监督制度是形成政府和社会相合作的有机整体。在湿地生态建设中行政管理主体单一，要发挥行政部门管理的有效性就要积极发挥各界力量。政府部门承担着大庆市湿地生态建设的主要责任，也是唯一的管理主体，目前没有充分发挥企业和社会组织的力量共同参与湿地的生态治理当中去。
（四）行政管理缺乏有效性
湿地作为独特的资源，从产权角度分析属于国有产权，由政府进行治理，但采取传统式方法管理，使得湿地生态建设及湿地生态保护完全依靠国家行政机关。湿地是个具有水、土地、动植物资源的特殊生态系统，其管理模式属于要素式管理，湿地的生态建设要涉及许多政府部门，各个部门针对不同的资源要素分别对其对应的要素进行管理，如林业行政管理部门主要对湿地动植物进行保护、农业管理部门对渔业等进行管理、环保局对环境保护工作进行监督等。这种条块式的运行管理机制导致湿地生态建设出现多头管理、各自为政的现象，在一定程度上影响了行政管理的有效性。目前，我国针对湿地还没有独立的立法，使得各个行政部门根据自身的管理权限设立管理制度和立法，部门之间存在分歧或利益冲突，资源难以得到有效配置。在湿地立法方面，立法者存在主观性，导致立法条款难以实施。执法者存在执法不严现象，缺少震慑作用。
三、加强大庆市湿地生态建设的对策建议
（一）完善湿地补偿机制
湿地补偿机制是追求湿地生态建设目标的最佳手段，也是各湿地生态环境治理典型国家中最重要的措施之一。建立湿地补偿机制应该以经济手段为主，对湿地的外部性问题进行解决，协调各方面成本及利益。然而，目前我国在湿地生态建设中生态补偿机制还未真正建立起来，尤其在法律制度上还处于空白领域。生态补偿机制的建设要从补偿主体、客体、补偿手段、监督手段等方面来进行制定。主体不仅包括政府及湿地管理人员，更要把社会组织、个人吸纳进来共同参与湿地生态建设。湿地补偿的客体应该包括对湿地造成破坏的对象及为保护湿地做出贡献的单位和个人，还要明确湿地补偿手段以经济补偿为主，同时该进行政策补偿以保护生物多样性，更重要的是明确补偿标准，应以湿地生态建设情况进行相应的补偿，且补偿标准要透明。
（二）完善湿地管理各项体制
完善湿地各项管理制度是湿地生态建设的前提，也是明确管理职责和管理权限的必要措施。建立湿地生态建设审批制度，对湿地的占用要提供依据，保证占用者对湿地的保护，确保湿地生态环境的完整性。根据区域划分管理对像对区域进行管理，建立区域协调合作管理制度，建立区域管理指标，减少各区域“各自为政”行为，促进区域间相互合作，构建科学的管理框架，改变条块式管理模式。构建环境价格体制，征收环境价格税，实行“谁获益、谁补偿”的方式对获益者征收税费，对污染者加大税费征收制度，制定环境保护标准，积极鼓励减少污染、合理利用资源，对超标的污染企业实行经济收费政策，解决湿地生态建设中的污染问题。
（三）完善湿地生态建设环境监督和评价体系
环境监督体系是对湿地生态建设活动动态的监督和管理，随着湿地旅游的开发和建设，人类活动日益影响着湿地动植物的生存。因此，对湿地生态建设活动进行监督，实现政府、组织、企业及社会进行共同监督，形成社会合力，加强对湿地生态建设的宣传工作，定期开展湿地节日等活动，进行湿地保护宣传保护工作。同时，要建立湿地环境监测系统，政府应该实时监测湿地环境变化状况，在湿地生态建设中，政府应该发挥其引导作用，提升人们的湿地生态保护理念，运用经济手段对环境问题进行干预，积极鼓励生态环境组织机构参与管理，把自身不能监察到的监管职责下放到环保组织，让其在生态活动中发挥应有的职能。
（四）建立健全相关法律法规
完善的法律法规是明确湿地流域产权的基础。应明确各个行政单位责任职责，及时处理违法行为，实施湿地生态建设的限制性政策，建立湿地生态自然保护区，对行政机关的职责范围、管理权限、基本权利、义务等进行明确。对各区域管理范围进行细化，各司其职，避免因区域管理产生分歧。各区域也要因地制宜，协调合作，形成积极有效的管理模式。法律法规政策应该因地制宜，根据地区实际情况进行制定，为各区行政管理工作提供法律依据，保证其有法可依。
［参考文献］
［1］马立群如何理顺湿地管理体制［J］．前进论坛，2015（12）:42-43．
［2］徐长君，殷亚杰，秦姝冕，袁改霞，徐太海大庆湿地生态系统服务功能及可持续发展［J］．大庆师范学院学报，2014（3）:67-71．
［3］程淑波加强大庆湿地保护工作促进大庆生态环境健康发展［J］．科技与创新，2014（10）:148-150．
13888888888
点击咨询 