上海/葛巍曹晨明马思远童林白徐晓红
一、研究背景
（一）输配电价改革使电网企业盈利模式发生了根本性变化
1.输配电价改革进程加快
输配电价改革自2014年10月在深圳启动试点以来，由点及面、逐步扩大。截至目前，已覆盖了18个省级电网和1个区域电网。2016年8月，国家发改委要求加快推进输配电价改革，将原定2017年开展的14个省网输配电价改革，提前到2016年9月份启动，并于10月份全面开展成本监审，实现省网全覆盖。
2.电网企业盈利模式发生了根本性变化
按照输配电价改革的要求，电网企业的盈利模式发生了根本性变化：电网企业不再以购销价差作为收入来源，而是按照政府核定的输配电价收取过网费，输配电价逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定，并按照“先算价格再投资”的要求开展生产经营活动。
（二）输配电价改革对电网企业提出了更高的要求
盈利模式转为以输配电价水平为核心后，电网企业经营的好坏，最终会反映在输配电价上，这也就意味着盈利模式的变化，将会推动管理机制的变化。
2015年发布的《输配电定价成本监审办法（试行）》、2016年发布的《省级电网输配电价定价办法（试行）》等政策规定，电网投资和成本将受到严格监管，投资必须符合政府规划并经政府审批，否则不能计入有效资产并计提收益；超过标准的成本不能计入准许成本，不能从输配电价电价中得到补偿。此外，在监管模式下，电网企业也面临新的激励机制。因此，输配电价改革后，面对盈利模式转变、成本监审的压力，电网企业的业绩积累，将更多地来自于有效投资、资产管理和成本控制，这就对其资源配置能力提出了更高的要求。
预算管理作为电网企业对各类资源进行价值管理的核心手段，需要在传统预算管理体系的基础上，统筹考虑新的盈利模式和成本监审的要求，作出适当的调整，即通过明确在新情境下，预算管理配置资源的目标、方式和方法，将成本监管约束纳入到预算管理体系内，在确保经营合规的同时，全面提高电网企业的投入产出效益，以支撑新盈利模式下持续发展的需要。
二、输配电价改革背景下电网企业的业务模式分析
输配电价改革后，电网企业的盈利模式将会发生很大的变化，目前的业务模式以及相配套的管理机制，将不能满足输配电价改革的需要。为此，电网企业需要通过深入研究新电改相关政策文件，以及国外同行业的典型经验，探索输配电价改革模式下可行的业务模式。
（一）电网企业的业务模式
1.我国电网企业作为售电主体可参与市场化售电
从目前颁发的电改及配套政策文件来看，我国政府支持电网企业成立售电公司，参与市场化售电。中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发[2015]9号）》配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》明确指出，售电主体可分为三类：电网企业的售电公司、社会资本投资增量配电网并拥有配电网运营权的售电公司、不拥有配电网运营权的独立售电公司。
2.国外电力公司的业务模式
（1）加拿大安大略省的业务模式是，只从事输配电业务。
（2）新加坡电力公司的业务模式是，成立不同的分支机构，负责经营不同类型的业务：新加坡能源电力资产公司（SPPA），新加坡电网公司（SPPG）经营输配电业务，新加坡燃气公司（PGAS）经营燃气业务（非电业务），新加坡能源服务公司（SPS）经营电力零售业务。
（3）日本东京电力公司的业务模式是，输、配、售一体化。
（4）法国电力集团的业务模式是，发、输、配、售一体化，分别由不同的分子公司从事不同环节的业务，其中输配业务由下属独立法人法国电力输送网公司（RTE）经营。
（二）输配售一体化的供电商模式
从电网企业自身角度看，由于输配网络是稀缺资源，输电资源的最佳利用必须与发电或售电资源的最佳配置紧密相连，电网企业成立售电公司具有天然的资金、技术、规模、客户资源等优势，能够充分共享各类资源。
因此，考虑到电改政策导向、电网企业自身优势，以及在售电市场上较大的盈利空间，未来相当一段时间内，电网企业将开展输配售一体化的运行方式。比较适宜的模式是供电商模式，即电网企业在主营输配电业务的同时，从事竞争性售电业务，参与售电市场竞争，并同时经营监管类业务与非监管类业务。
三、不同业务的管理模式变化及改革要求
（一）输配电业务
电网企业作为输配电服务商，主要从事电网投资运行、电力传输配送、电网系统安全等业务。然而，在输配电价改革的大背景下，电网企业的输配电业务会面临诸多新的变化和挑战，具体体现在这几个方面：
1.输配电业务与其他业务严格分开核算
按照输配电价改革方案及成本监审的要求，电网企业输配电业务的收入和成本要独立出来，与其他业务严格区分，与输配电业务无关的业务不纳入监管范围、不再执行统一核算，核算口径更加细化。
2.输配电总收入被限定
输配电价改革方案及成本监审要求，输配电总收入核定以有效资产为基础，总收入的核定方法为：准许收入=准许成本+准许收益+税金。在这一要求下，电网企业输配电总收入被限定，实际收入超过或低于准许收入的部分，通过设立平衡账户进行调节。若平衡账户盈亏超过当年准许收入的6%时，相应对核定的输配电价进行调整，因此电网企业输配电的总收入被限定。
3.监管要求经营活动更加标准、规范
输配电价改革前，电网企业的人、财、物主要由国家电网公司总部进行集约化管理，政府或其他监管机构对电网企业的监管是局部的、间接的。而在输配电价改革后，政府对电网企业的直接监管大大强化，将对其核心资源进行全面、直接和事前的监管。具体内容是：
（1）由政府部门明确具体标准，超过标准的投资不能计入有效资产，不能获得相应的投资收益；超过标准的成本不能计入准许成本，不能从电价中得到补偿。
（2）要求电网企业提供真实、充分的成本、资产、投资等相关信息及证明材料，并进行严格的事前审核和事后分析。
总之，“先算价格再投资”的监管要求，改变了目前执行的事后成本“逐项相机补偿”的办法，把事后定价变成了事前定价，投资和成本将受到严控。电网企业可结合预测结果调整自身的经营和投资行为，因此经营活动需要更加标准、规范。
4.面临多方降价预期
在电力需求增长明显放缓的新常态下，输配电价改革通过设置电价监管机制，将电网企业成本中不符合规定用途的成本费用从输配电价中剔除。通过这种方式，促进电网企业降低无效成本、提高效率，进而有效地抑制输配电价水平上升。
目前，从改革实施的过程来看，社会各方，包括政府、用户、媒体等，普遍对通过改革降低用电成本抱有较高期望，即降低输配电价就意味着电网企业要压降投资和成本。这就导致电网企业不仅面临经营管理的压力，还面临着外部预期的压力。
（二）竞争性售电业务
输配电价改革全面实施后，电网企业可以利用自身优势，开展竞争性售电业务（值得一提的是，由于改革后电网企业、售电公司、用户之间的结算方式尚不明确，电网企业可能并不以成立售电公司的形式从事竞争性售电业务，而是仍然按照输配售一体化的经营思路，以提供输配服务为载体，开展售电业务）。同时，也可以通过提供合同能源管理、综合节能和用电咨询等增值服务，获得电力附加值收入。
电网企业在参与售电市场竞争时，所面临的市场环境和内部环境将会发生如下变化:
1.售电市场竞争要求电网企业提升服务质量
随着发电侧和售电侧放开的逐步落实，电网企业买卖电的垄断局面被打破，要求其参与到市场竞争中去。虽然电网企业在从事售电服务方面具有诸多优势，但是出现了被其他售电公司“挖走”优质客户的威胁，同时客户对服务质量的要求也会更高。因此，电网企业需要提供更高的服务质量，才能有望保住自身在售电市场的份额，而较高的服务质量，会对电网企业相关成本费用标准提出更高的要求。目前的部分成本费用标准，不能满足提供更加及时、有效、优质的营销服务需求。
2.营销服务成本未来可能不包含在输配电价内
从目前输配电价改革的实施情况来看，在过渡阶段，现有的营销业务相关成本，如营业厅、智能电表等包含在输配电价内，这在一定程度上保证了电网企业的竞争力。然而，未来期间，这部分营销服务成本可能会从输配电价内剔除，因而其成本补偿来源将会发生变化，而竞争性业务能否覆盖这部分成本成为一个重要问题。
3.电网企业售电公司成本费用不包含在输配电价内未来期间内，如果电网企业成立售电公司从事竞争性售电业务，则这部分业务发生的成本费用不会被包含在输配电价内，需要独立核算、自负盈亏。
（三）电力普遍服务义务
1.改革后电网企业的兜底责任仍将延续
电网企业作为国民经济支柱的国有企业，不仅要承担经营性职能，而且还要承担政策性职能，主要包括对经济落后地区、农村地区的无差别供电，优先购、优先卖，公益性供电等。
中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发[2015]9号）》明确规定，电网企业要按约定履行保底供应商义务，确保无议价能力用户也有电可用。因此，输配电价改革后电网企业的兜底责任仍将延续。
2.电力普遍服务义务将超过电网企业的承担能力
输配电价改革全面实施后，电力普遍服务义务将超过电网企业的承担能力。输配电价改革前，是通过购销差价和交叉补贴，疏导这部分业务的成本。随着售电侧的放开，电网企业在面临优质客户被其他售电公司“挖走”威胁的同时，其保底供电的社会责任将会加大。对这部分业务，电网企业难以通过经营回收成本。输配电价改革后这部分业务的成本，将可能不再具有交叉补贴来源，相关投资和成本将会超出电网企业的承担能力。
（四）其他业务
1.其他业务分开管理、自负盈亏
目前，电网企业为了支撑业务发展需求，都从事一些与输配电业务不相关或不完全相关的其他业务，主要包括自发电厂、培训中心、电力医院等。由于国家成本监审要求，严格划分与输配电无关的业务，因此对这部分其他业务，需要明确与输配电业务的相关性。在此基础上，按照要求进行管理。
2.上海市电力公司的其他业务管理
上海市电力公司经营的上述业务，主要包括闸北电厂、培训中心、电力医院、节能公司、电动汽车公司、送变电公司等。其中，节能、电动汽车等属于输配电支撑业务，纳入监管范围，要按照监管要求核定收入、成本；上海送变电公司、华东送变电公司属于与输配电业务部分相关，要按比例分开核算；电厂、培训中心、电力医院等属于输配电无关业务，需要与输配电业务完全分开管理、自负盈亏。
四、监管与非监管业务并存模式下的预算安排
（一）多种业务并存的模式对预算管理的要求
为了有利于成本监审工作的开展和按照不同要求管理不同业务，电网企业可能要按照分类管理的思路，基于监管业务和非监管业务，区分不同的业务类型，分开编制预算。其内容主要包括两个方面：
1.部分其他业务预算单独安排，更加准确地核算相关成本
按照输配电价改革要求，部分其他业务的预算可能需要单独安排，进而与监管业务进行区分，或更加准确地核算相关成本：
（1）与共用网络输配电业务无关、不能纳入监管范围的业务，主要包括内部电厂、培训中心、电力医院等的成本费用，以及可再生能源电价附加收入（对应电网企业投资的接网工程）、高可靠性供电业务、一省两贷或多贷农网还贷资金业务等。这些业务成本不能通过输配电价回收。
（2）需要分开编制预算，以准确核算其成本费用的业务，主要包括保底供电服务、政府或用户无偿移交资产等。按照电网企业实际情况和相关政策要求，输配电价改革后，电网企业保底供电的社会责任，将不能通过购销差价补偿，进而超出自身的承担能力，需要独立核算承担保底供电义务所发生的成本，为后续计算交叉补贴规模提供数据，最终实现这部分成本的完全补偿；输配电价核定办法规定，政策性资产按1%核定收益。这与非政策性资产准许收益不同，要求区分政策性与非政策性资产，准确核算政策性资产的规模、成本等；成本监管规定，用户资产不计提收益、折旧不能纳入准许成本。因而电网企业需要独立核算用户工程的资金规模、资金来源等，确保自身投入部分实现补偿。总之，为了准确核算上述业务的成本，最终实现相关成本费用的有效补偿，其预算需要独立安排。
2.区分纳入监管范围和不纳入监管范围
目前，电网企业的项目预算，主要包括16类。具体如下表所示。
输配电价改革后，按照监管业务与非监管类业务分类管理的要求，电网企业需要区分这16类业务中哪些属于监管范围、哪些属于非监管范围，并按照不同业务的要求，分开编制相应的预算。例如，按照输配电价核定办法，电网企业的对外股权投资可能就与输配电业务无关，因而不纳入监管范围。
（二）具体预算安排方式
1.监管业务与非监管业务的预算安排
按照分类管理的思路，完善输配电监管业务和非监管业务的分板块预算管理。目前上海市电力公司已按电网、产业、金融3个板块分别开展预算管理，下一步要继续深化细化以下几个方面：
（1）对于输配电业务板块，一是以政府核定的输配电准许总收入为基础进行预算编制，预算依据要更加充分、合理，预算科目要更加细化。二是重新明确基建、技改、大修等16类业务预算中，哪些属于监管业务、哪些属于非监管业务，并按照不同的预算目标，分开编制预算。三是随着后续输配电改革的进一步落实，上海市电力公司可以逐步过渡到按照不同电压等级、不同用户类别分开编制预算。
（2）对于非输配电业务板块，以行业管理规定和市场情况为基础进行预算编制，以更紧密地衔接外部市场，并更加注重对效益性的要求，提升市场竞争力，提高效益水平。
（3）通过在预算编制环节准确划分输配电业务和其他业务这种预算编制方式，不仅有利于按照不同要求进行预算编制、执行分析和考评，同时也有利于加强成本控制、提升管理效率，进而逐步实现按照电压等级、服务和用户类别，准确记录和合理归集输配电成本。
2.独立安排各类专项工程预算
（1）在用户工程方面，按照国家规定，用户资产不得计提折旧，也不能纳入可计提正常收益的有效资产范围。上海市电力公司目前的做法是，在接收用户资产后，部分用户资产会使用自有资金改造，造成用户资产难以与其他电网资产完全区分。这就导致上海市电力公司自身投资的资产难以作为有效资产计提折旧和收益，进而使得公司利益受损。为此，公司可以独立安排用户工程预算，明确用户工程的资金来源，是自有资金还是用户出资，为进一步清晰地核算用户工程成本、交叉补贴等提供基础，也为将来的成本监审提供有利的数据。
（2）在电力普遍服务方面，在准确界定电力普遍服务的基础上，独立安排电力普遍服务预算，将自身承担的政策性职能与经营性职能进行合理区分，通过预算编制环节的源头控制，为准确核算保底供电、政策性工程等的成本，并进一步地与政府部门沟通，争取税收优惠、财政补贴或援助、低息贷款等优惠，确保上海公司承担政策性职能所发生的成本，能够得到有效和全部补偿准备条件。通过独立安排各类专项工程预算，以准确核算其成本，为在后续成本监审中实现全部相关成本的完全补偿，或争取新的补偿机制提供条件。
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