中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估

一、我国公共服务绩效评估中应坚持的基本价值取向
对一项并没有统一评价标准的事物的评估，首先需要明确所用评估体系的基本价值取向，否则人们就不可能知道你的评估传递的是什么信息，而且也不可能在各种评估之间进行比较。公共服务。正是这样一类事物，对于应该由谁来提供、怎样提供、提供多少、如何分配等一系列问题，都没有统一公认的标准。所以，在展开对公共服务的评价之前，需要明确本文对公共服务的基本价值取向，即什么是公共服务的效率，什么是公共服务的公平。
(一)公共服务的效率观
在经济学中，对效率的回答比较清晰而且争议较少，通常指成本收益之间的关系，反映的是既定成本下的收益多少的比较，或者既定收益下投入成本多少的比较。这种效率概念应用到公共服务的投入与产出时，则需根据相关概念的本质内涵对其外延进行拓展。就公共服务提供的投入和成本而言，与普通产品的投入并无区别，无外乎投入的“人、财、物”的合计，比较容易测度；但是对公共服务的产出和收益而言，使用传统方法进行衡量则显得相当棘手，因为绝大多数公共服务都具有非竞争性或非排他性特点，使得对各个消费者实际公共服务的受益难以度量，而且很多公共服务产生的结果事实上都无法以货币形式来进行度量。虽然理论上提出了很多试图解决公共服务受益测度的方法，但是尚没有一种能真正用于实践。
在现实中，对既定成本的某项公共服务，我们可以知道它支持了多少具体的服务，并且这些服务将与最终效果直接相关。例如，虽然我们不能测度到一项公共医疗计划对所有接受服务的人群所产生的总收益，但是我们可以知道该计划投入了多少医生、护士和设备(成本)，也可以知道一共提供了多少服务(如多少次检测、多少次门诊、多少次手术等)，而且这些服务将直接影响接受服务人群的健康状况。显然，所有这些服务的加总就是该项计划的总产出，这些产出与传统经济学意义上产出最大的区别可能就是它们无法有效地用货币进行度量，甚至并不存在一一对应关系。然而它们都具备同样的本质，即都是某项活动(生产活动或公共服务提供)带来的结果，可以看作是一种广义的产出。于是，对公共服务效率的测度问题，常常转变为对上述广义投入与产出转化关系的测度。可以运用运筹学中数据包络分析(DataEnvelopmentAnalysis，简记DEA)方法来测度公共服务的相对效率。
(二)公共服务的公平观
与效率概念不同，公平的概念在经济学，乃至哲学上从来就没有达成过一致认识。而且对于公平的主体(谁跟谁公平)、客体(哪些方面要公平)、原则(如何判断是否公平)同样争论不休。从公共服务自身特征出发，结合我国国情实际，明确自己的倾向，以便于大家进一步理解我们的观点和结论。
1.公平的主体。关于公共服务公平的主体选择问题，主要由问题的轻重缓急来决定。历史经验告诉我们，相对于个体之间的不平等，群体之间不平等问题的严重性更突出。因为，由于自然和社会原因形成的群体，往往被内部成员和旁观者视为一个整体，并形成一定程度的认同感。认同感一旦成形，群体之间的差别(不平等)则很可能就变成它们之间相互冲突的根源(王绍光，2006)。当前，我国最突出的差别是经济发展的地区差别和二元结构下的城乡差别，这都属于群体性不平等问题，所以更值得高度关注。公共服务的性质和特点决定，其应该成为熨平群体和个体之间不平等的重要工具，例如让所有人都享受公平的基础教育是缩小个人未来收入差距的重要手段。而公共服务要发挥这种熨平作用，首先要求其自身应该是基本公平的。本文虽然也关注个体之间的公共服务水平，但是从问题的紧急程度看，我们优先重点分析群体间的公共服务公平问题，特别是地区间和城乡间公共服务公平问题。其实，关注并消除群体间的不平等，其本身也是减少和消除个体间不平等的有效切入点和重要途径。