国外实檀越体功能区规划和治理的经验与启示(1)

内容摘要：我国的主体功能区规划和治理可以从空间规划和特定区域治理两个方面鉴戒国际经验。国际经验表明，需要充分熟悉主体功能区规划的难度、规划理念要与时俱进、保持主体功能区规划的层次性、明确各级规划的侧重点、实施规划试点制度、考虑规划政策的渐进性和灵活性，同时还要避免用计划经济的老路子搞主体功能区的规划。关键词：主体功能区，空间规划题目，区域，区域政策主体功能区是国家“十一五”规划纲要率先提出的一个新概念。固然过往国内外并没有这样的提法（魏后凯（2007）：“对推进主体功能区形成的冷思考”。），但是国际上进行空间规划以及特定区域治理的历史比较长，积累了很多的经验。充分鉴戒国际上开展空间规划及相关工作的经验，有助于公道确定和实施中国的主体功能区，实现区域协调发展。由于我国的主体功能区既具有空间规划的性质，也具有特定区域或者题目区域的性质，因此本文首先先容国外空间规划的有关做法，然后先容国际上有关特定区域治理的做法（关于国外标准经济区的划分，可参见国家发改委“我国主体功能区划分及其分类政策研究”课题组报告或张可云（2005）。），最后总结其经验和鉴戒意义。一、国际上空间发展战略或规划的做法与经验德国、荷兰和日本等很多国家和地区都有比较长的空间规划历史，如德国关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。固然这些国家和地区在国土面积、人口规模、自然地理条件和社会经济环境等多方面都存在着巨大的差异，但回纳起来，这些国家和地区在空间规划的编制主体、依据、方法和执行等方面还是存在较多的共同性和规律性的东西。（一）空间规划的普遍性对一个国家和地区的国土进行规划，以保持一个公道的区域分工和区域间相对平衡的发展，是国际上很多国家的共同做法。无论是大陆法系的德国和法国还是盎格鲁——撒克逊传统的英国和美国都有过空间规划的实践（前苏联也曾经实施过地域生产综合体的规划，进行生产力的空间布局或空间规划。），例如德国由联邦建筑与地区规划办公室编写并经过联邦运输、建设和住房部提交给联邦议会的《德国空间规划报告》，英国贸易和产业部发布的《当代英国区域政策报告》等。当然，空间规划在不同国家政策体系中的重要性存在差异，总体上讲，空间规划在大陆法系国家中的重要性要强一些，英美法系的国家例如美国尽管有城市和区域层次的空间规划实践，但一直都不主张编制全国性的空间规划（见约翰·利维（2002）第17章。）。（二）空间规划必须依法进行现代市场经济国家编制空间规划都有法律依据，即依据法律编制空间规划。如德国1900年的《萨克森建筑法》，1960年的《联邦建筑法》，1965年又通过了《联邦空间规划法》，1971年颁布《城市建设促进法》，20世纪70年代，德国各州都颁布了相应的空间规划法，并据此编出了州级空间规划（规划期15～20年），1987年《联邦建筑法》与《城市建设促进法》合并调整为《建筑法典》，目前德国国土空间规划的职责、内容和编制原则都由《空间规划法》和《建筑法典》确定。又如日本在1950年制定了国土综合开发规划的基本法——《日本国土综合开发法》之后，1962年才根据该法案开始制定第一次“全国综合开发规划”，可见这些国家都比较重视空间规划编制的正当性。（三）空间规划的多层级性由于国家行政的多层级，加之很多国家都是联邦制，为了便于编制和实施空间规划，各个国家的空间规划也都是分层级的，大多与行政层级相对应。如德国空间规划为四级规划，分别为联邦级、州级、地区级、乡镇级规划。荷兰的空间规划体系划分为三级，分别为：国家级的空间规划、省级（区域）空间规划和市镇（地方）级的土地利用规划，分别由相应的政府机构主持编制。日本国土综合开发规划按规划范围不同分为四种类型，即全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划以及特定区域综合开发规划。（四）空间规划的目标或理念因规划背景和条件的差异而呈现多样性在不同时期编制的空间规划，由于所面临的条件和所要解决的题目不同，空间规划的目标和理念也随之发生变化。如荷兰的前三个全国性规划的主要目的在于促进经济增长、解决人口和就业压力，主要内容包括港口发展、产业发展、现代化居住区、国家道路系统、农业土地再分配等。20世纪70年代后，荷兰的空间规划逐渐把留意力集中在经济发展带来的空间和环境恶化方面，并成功建设大都市区、“绿色心脏”、城市间绿色缓冲区、城市发展中心等。1990年公布的第四个空间规划及其补充文件是荷兰空间政策的转折，从这个规划开始，荷兰空间规划的目标变为：一方面要加速经济增长，另一方面要考虑消除经济增长带来的负作用，即要努力保持经济增长与空间和环境质量的平衡[ZW（]前三个规划分别是1960年致力于现代经济建设的空间规划、1966年应对快速增长的空间规划和1973年重视社会公平的空间规划（1973-1985年）；第四次规划是重视经济效率的空间规划（1985-1999年），但是由于荷兰内阁的变更以及外部环境的巨大变化，第四次空间规划并没有完整得以实施，而是出台了另外经过修改的空间规划特别版（1990-1994年）和反思版（1995-1998年）。[ZW）]。2000年荷兰内阁签署了第五个国家空间规划政策文件草案，标题为“创造空间，共享空间”。该规划则提出了两个最主要的目标：一是继续注重进步空间质量，二是引导经济社会活动对空间的使用。总体上讲，空间规划的目标有一个从主要促进经济增长和就业向促进增长、扩大就业、保护环境、疏散人口、平衡区域发展、保护文化的多样性以及促进可持续发展等综合性和战略性目标转变的过程。（五）空间规划主体的多元化，政府、专业规划机构和人士、社会公众的广泛参与以日本的第五次“全国综合开发”（“五全综”，1998年）为例，“五全综”在1994年11月第18越日本国土审议会开始提出，到1998年3月由内阁会议通过，历时3年4个月。在此期间，共召开6次国土审议会、27次规划部会、20次专业委员会座谈会、8次专业委员会全体会议、5次人与自然专业委员会会议、5次城镇街道建设委员会会议、4次区域经济委员会会议、5次基础设施建设委员会会议、8次文化和生活方式专业委员会会议。1995年12月至1996年3月，通过传真、一般邮件和电子邮件等在全国范围向国民征求意见。“五全综”夸大政府、企业、科教界共同参与、共同规划与共同实施，其国土审议会共有45位委员，其中众议院指定的众议员9名，参议院指定的参议员6名，各界代表30名（学术界8名、民间经济界5名、公益团体1名、金融机构4名、劳动者和消费者3名、第二级政府的县级政府1名、市町村地方政府3名、科技文化界3名，评论家1名，设计职员1名）。可见，在编制空间规划的过程中，不仅需要政府机构、专业技术职员的参与，而且更需要代表普通居民和公众的职员参与，给普通公众一个表达其意愿的渠道。（六）突出空间规划的公共政策属性空间规划作为一项公共政策，是各国政府进行社会治理和提供公共服务的重要依据，其公共政策属性主要体现在：第一，尽管有多元化的主体参与，但政府机构和部分在规划的编制过程中发挥着主要的作用；第二，空间规划的内容更加突出了公共属性，重点在解决具有较强外部性，需要政府公共政策干预的题目，例如环境题目、资源综合利用题目、区域平衡发展的题目以及重大基础设施的布局等等；第三，各级政府的行政行为是实施空间规划的重要方式，例如通过公共财政的手段（例如中心政府对编制空间规划的用度予以补贴、根据空间规划的建议决定对地方政府的转移支付、将各种形式的基金分配与地方政府的规划编制挂钩等。），上级政府对下级政府的行政监视和控制权力来落实空间规划（例如，1986年，英国环境大臣就是根据国家的产业区域发展规划，驳回了伦敦自治市Southwark制定的北Southwark地方规划(localplanning)，转引自谢惠芳等（2005）。）。（七）全球化对于各国的空间规划产生了巨大的影响全球化对于原来在一个国家主权领土范围进行的空间规划产生了巨大的影响，首先，出现了跨国的空间规划，最典型的就是欧盟空间发展战略，欧盟1999年根据当时的背景，如欧盟的范围扩大后（当时欧盟拥有320万平方公里，3.7亿居民。），欧盟内部存在的严重经济不平衡（如1986年欧盟人均GDP最低的25个地区只有欧盟均匀水平的52%，到1996年也仅上升为59%。）、欧盟内部的高失业率（如在高峰时期（1994年）有失业人口1850万人，1998年有1650万人，占到就业人口的10%，以上数据均引自ESDP。）、欧盟内部经济的不断整合和贸易往来对区域居住和交通设施带来了压力、CO2排放量增加以及国际上提出了减排目标、欧盟的自然和文化遗产受到来自经济和社会现代化的威胁等等，提出了欧盟的空间发展战略，寻求欧盟地域范围内平衡和可持续的发展，在这个战略中，突出了欧盟成员国之间的协作和边境地区的规划和题目区域的解决措施。其次，国家范围内编制的空间规划在重大基础设施（如跨过交通、河流整治、城市走廊）等方面都进行充分的协调。第三，目前各个国家的空间规划都对于区域创新能力和竞争力给予了高度关注，也就是说，在全球化背景下，由于国与国之间的竞争，从而迫使国家或者政府对经济和社会活动的空间格式进行干预，希看以此保持国家的竞争力。（八）空间规划的灵活性与强制性的结合任何规划包括空间规划都是对于未来的安排，都具有很强的不确定性，尤其是空间规划，它是对难以琢磨的、易引起争论的但又非常重要的“公共利益”进行规划，必然不可能完全预见未来的变化，这就必然要求空间规划保持一定的灵活性。从市场经济国家的空间规划看，一般而言在层级比较高的空间规划中，多提倡规划理念，突出指导性，并不规定具体的空间发展方向。如德国联邦层级的空间规划就只是原则性的、导向性的，或者说是概念性的规划；而关于的原则和概念的落实主要依靠地区级的规划尤其是乡镇级的建设性规划，这样就将空间规划的灵活性和强制性结合起来了。此外，国外的空间规划也还是答应通过一定的程序（如通过市政议会的批准）可以适当地进行修改（事实上，根据国务院发展研究中心发展部研究职员与德国空间规划部分的交流，即使在德国，空间规划的实现程度也不超过50%，见朱鸿飞（1994）。）。（九）空间规划与其它区域政策的相互配合空间规划只是区域政策之一，要保障空间规划得以实施和有效发挥作用，必须与其它政策，如区域政策、财政政策、环保政策等相互配合，发达市场经济国家空间规划的实施就很注重这些政策之间的相互协调。例如欧盟的空间发展战略对于区域的协调发展固然具有总括性、综合性和方向性的作用，但是在实施层面上，则通过更具针对性和操纵性的投资促进（如利用结构基金、凝聚基金和区域发展基金直接投资基础设施或者向受援地区提供培训、特定产业支持资金的方式）、金融支持以及区域间的合作等手段来落实空间发展战略。又如德国，其财政转移支付制度、补贴救济和援助政策等等也是和德国的空间规划紧密相连的。另外，一般全国性的空间规划比较侧重于指导性，空间规划本身很少包括具体的政策手段，而在制定某些方面政策时，通常会考虑到与空间规划的理念相吻合，从而促进规划的实施。（十）空间规划的区域类型划分保持相对的一致性为了保障空间规划的落实以及各层级规划之间的衔接，各个层级的空间规划的区域类型具有相对的一致性。从德国的经验看，在联邦一级的规划中，提出了密集地区、乡村地区、居住区和交通走廊、中心地区系统（高级中心、中级中心）等区域划分类型，在州一级的规划中的区域类型划分与此类似，如巴滕符州的规划也基本遵循了这个分类。二、国际上关于特殊地区治理的做法与经验（一）国际上对保护区的治理——美国国家公园治理政策美国国家公园制度是世界上建立最早的国家公园制度，建立130多年来，经过历次革新，体制相对完善，积累了丰富的治理经验，在美国自然历史文化资源的保护中发挥了重要作用。美国国家公园系统共有20个大类288个单位，主要可分为自然区域、历史文化区域和休闲消遣区域，约占全美总面积的3.68%。在治理机构方面，同一为一个完整的、三级垂直治理的国家公园治理系统，最高行政机构是内务部下属的国家公园治理局，然后是7个地区办公室，分别为阿拉斯加地区、中部山区、中西部地区、国家首都区、东北地区、太平洋及西部地区和东南部地区，这些地区办公室直接治理各国家公园治理处，地方政府不参与国家公园的治理。国家公园的治理主要依靠美国国会的拨款，其次靠一点自谋收进，但这类收进占的比例不大，例如2002年美国国会拨款26.8亿美元给国家公园治理局，而自谋的收进只有2.44亿美元，从1994年到2002年，国家公园治理局每年的自谋收进都不及当年国会拨款的1/10。依法治理美国的国家公园。首先有大量针对国家公园体系的国会立法，例如1916年的国家公园治理局组织法，1967年的国家公园基金法，1970年的国家公园一般授权法案，1998年的国家公园综合治理法以及2000年的国家公园空中观光治理法等，其次是授权性立法文件，是美国国家公园体系中数目最大的法律文件，每一个国家公园体系单位都有其授权立法文件，这些文件假如不是国会的成文法，就是美国总统令，一般来说，这些授权法（包括总统令）都会明确规定该国家公园单位的边界，由于是为每个国家公园单位独立立法，所以立法内容很有针对性，是治理该国家公园的重要依据，最有名的也是引用最多的授权法是《黄石公园法》。（二）国际上对欠发达地区的支持措施1.实行税收优惠、补贴和奖励制度是各国促进落后地区发展的主要措施。例如法国为鼓励小城市产业和第三产业向落后地区转移，刺激山区和农村地区创建多种经营活动，建立了多种形式的财政补贴和奖励制度。例如在1964年设立了地区开发奖金，凡在矿区、中心高原等落后地区开展经营活动的企业都可根据新创造的就业人数获得每人1.2万～2.5万法郎的奖金。20世纪50年代中期至70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和产业化进程，制定了到南方新办工厂给予10年免征所得税的优惠政策。2.广泛应用金融手段支持落后地区发展。其具体形式有：提供优惠贷款、政府担保贷款、设立发展基金和政策性银行等。例如：1956年日本为开发北海道地区，特别设立了北海道开发金融公库。此后，又在日本开发银行中设置了“地方开发局”，同一承担地区开发金融职能。欧盟设有欧洲投资银行，专门用于提供政策性贷款支持落后地区的发展。上世纪50年代中期至70年代中期，意大利政府规定为南部新建、改建或扩建的企业，提供优惠贷款。3.以财政转移支付为主要手段，促进各地区公共服务水平的均等化。如德国将全国增值税的30%-35%专门拿出来用于各州之间进行分配，其中的3/4按各州人口多少进行分配，另外1/4则专门分配给财力较弱的州。加拿大联邦政府财政支出中有20%以上拨付给地方（省）政府使用。其中，第一部分按人口规模为各省提供医疗保健和高中以上教育等方面的支持；第二部分基本上也是按人口规模，支持各省的社会服务和社会保障支出；第三部分是财政均衡化支出，穷省多得，富省不得或少得。日本实行的是高度集权的税收分配体系，中心政府的税收收进占总财政收进的60%左右，其中约一半左右都通过大规模转移支付的形式分配给各地方财政，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距。4.建立形式多样的基金和实施重大基础设施工程，推动欠发达地区的发展。通过增加投资，可以扩大落后地区就业，进步其居民收进水平，并改善其发展条件，增强自我发展的能力。如欧盟从1975年开始就从共同体预算中拿出4.8%设立了欧洲地区发展基金（ERDF），用于对“题目地区”的援助。经过多年来的发展，目前有结构基金、凝聚基金、团结基金、进盟预备基金等，其中最大的是结构基金，2000～2006年，结构基金占欧盟总预算的30%左右。这些基金是欧盟协调区域发展的主要政策工具。帮助落后地区进行基础设施建设，或者在落后地区直接实施重大开发性项目，也是各国政府的常用措施。从上世纪30年代开始，美国联邦政府曾直接投资建设了落后地区三大开发区工程和项目。一是从30年代至80年代末的田纳西河流域工程；二是从60年代初开始实施的阿巴拉契亚区域开发工程；三是哥伦比亚河的水电建设和流域开发。此外，美国把很多尖端军火产业和重要的军事基地都建立在落后的西部和南部地区，促进了所在地区的经济发展。（三）国外控制过密区域发展的相关措施当发展达到一定阶段，经济活动在少数地区的过分集聚，便产生一系列的“膨胀病”，形成过密地区或者膨胀区域，譬如交通紧张，用地困难，人口过密，环境恶化，基础设施建设代价过高，致使生产和生活本钱上升，生活质量恶化。妨碍区域发展与结构转型。这时，假如要达到较高的经济增长速度，就必须调整经济活动的空间结构，开发新区，促进经济活动的扩散。从发达国家的经验看，促使过密地区疏散的做法首先是通过规划和立法，例如法国在1950年为了疏散巴黎地区的密度，制定了大巴黎均衡发展的空间规划，1960年又提出了禁止巴黎实质性发展的规划；其次是通过产业政策或者政府审批的方式强制疏散企业，例如，英国政府在1947年规定，在大伦敦的新产业建设需要取得政府颁发的产业发展许可证；法国政府在1955年也规定，凡在巴黎创办企业都必须取得政府批准的许可证；第三，限制导致人口集中的公共设施和开发项目的建设，例如韩国对在其首都——首尔地区兴建导致人口集中的公共设施如大学、工厂、写字楼、贸易用房等等采取禁止或者需要通过首都圈整备委员会审议的做法；第四，征收拥堵费，如韩国向在首都圈内兴建公共设施的业主征收拥堵费，并将该项收益投向欠发达地区；第五，运用税收、资金支持等措施，促进企业外迁，例如法国和韩国都曾采用减免税收、提供配套资金或者信贷鼓励企业外迁；第六，采用公共基金再分配的办法平衡区域发展，例如法国将教育发展与住房建设资金由中心政府转到地方政府（省级行政区）使用。三、对我国主体功能区规划的鉴戒意义（一）充分熟悉主体功能区规划的难度由于国外没有和我国主体功能区规划相同的规划实践，期看直接鉴戒国外成熟的经验和做法的想法并不现实，而需要进行主体功能区规划理论和实践的创新，然而由于我国还处在一个转轨的时期，无论是规划体制还是规划技术等方面，都还有很多不尽如人意之处，在推进形成主体功能区的过程中，必将碰到当初未能预见的困难。（二）规划理念要与时俱进从各个国家不同时期的空间规划来看，规划的目标或者说理念都是紧密结合当时的实际情况而决定的，例如日本国土规划的目标就经历了夸大经济和产业布局由引导集中向促进分散的转变，德国及其他一些欧洲国家的空间规划也都经历了从主要侧重经济规划向生态可持续发展和保持文化多样性的变化，因此我国的主体功能区规划的理念也应该紧密结合发展的实际情况，因势而变。（三）保持主体功能区规划的层次性，明确各级规划的侧重点通过对欧盟、德国、荷兰和日本等国家空间规划经验的考察，这些国家的规划都是多层级的，有一个从全国到各级地方的完整的空间规划体系，同时，在各个层级的规划中，其重点有所不同。例如德国的空间规划，其联邦规划是提出国家区域发展的主要目标和理念，例如区域均衡发展的目标，以及重大基础设施尤其是重要的交通走廊的规划等，而将具体的空间发展走廊的规划交由各州的规划进行规定。（四）在市（镇）行政范围内，用一个同一的土地利用规划或者建设规划，具体落实全国及省级规划多层级的空间规划，在终极落实时必然要依靠分区规划和建设规划，而且在这个层级上，规划是同一的，不要形成土地利用规划、城镇建设规划等多个规划分立的情况。（五）财政政策和投资政策是实现中心政府空间规划的主要政策措施德国和荷兰的经验表明，要实现空间规划所确立的均衡发展目标，必须依靠有力的财政转移支付政策，以及中心政府对于规划中所确定的重大基础设施项目的投资支持。（六）实施规划试点制度如欧盟的规划就提出首先在部分边境地区、重点地区进行规划的试点，一是取得规划编制和实施的经验，二是可以作为规划的示范地区，便于规划的推广。（七）将空间规划和题目区域政策相结合从国际上的经验看，一方面都编制空间规划，用于空间的建设和管制；另一方面也针对不同类型的题目区域采取相应的区域政策。例如针对欠发达地区、膨胀地区、衰退地区采取相应的扶持和疏导措施。（八）考虑规划政策的渐进性和灵活性从国际经验看，各个区域类型的定位和功能是一个不断调整的过程，而且在空间规划中，也较少直接设计配套政策，而相关的配套政策主要是在实施过程中根据需要逐步形成和完善的。因此，在制定相关政策时，一是政策不要僵化，也不可能期看在空间规划中制定出一个全面和完善的政策。（九）从国际经验看，主体功能区规划应该避免几个误区首先，要防止计划思路的恢复。国外的空间规划大都建立在市场经济的基础之上，作为对市场的一个补充来实施的，例如在欧盟、德国以及日本的空间规划中，主要夸大的是对生态的保护、对绿地和开敞空间的保存、重要基础设施（主要是交通基础设施）的建设，以及文化多样性的保护等，政府一般不在空间规划中对经济活动作出直接的规定；第二，国外的空间规划广泛夸大公众参与，夸大自上而下与自下而上两种规划方式的结合。因此应该避免过多依靠政府尤其是中心政府规定主体功能区的做法，尽量吸收专家学者、非政府组织等社会各界广泛参与；第三，避免僵化理解和执行主体功能区规划。从很多国家的实践看，空间规划能够完全实施和执行是不大现实的，在执行过程中避免不了要进行调整。总而言之，进行主体功能区规划时一定要“公众参与，模糊规划，上下结合，发挥市场机制和经济手段的作用”。参考文献〔1〕国家发展改革委员会宏观经济研究院：“我国主体功能区划分及其分类政策研究”，2007年。〔2〕张可云：《区域经济政策》，商务印书馆，2005年。〔3〕张可云：《区域经济政策——理论基础与欧盟国家实践》，中国轻产业出版社，2001年。〔4〕约翰利维：《现代城市规划》，中国人民大学出版社，2001年。〔5〕魏后凯：“对推进主体功能区形成的冷思考”，《中国发展观察》，2007年第3期。〔6〕刘卫东和陆大道：“新时期我国区域空间规划的方***探讨”，《地理学报》，2005年第6期。〔7〕谢惠芳和向俊波：“面向公共政策制定的区域规划”，《经济地理》，2005年9月。〔8〕朱鸿飞：“德国区域规划的层次和特点——莱茵河流域考察报告”，国务院发展研究中心内部资料《调查研究报告》，1994年第28号。