协商合作逻辑下城市社区治理结构的构建

内容摘要:协商合作是现代社区建设和社区发展的重要逻辑视野,本文从协商合作切入,分析了现行社区治理结构,并从改革城市管理体制、明确社区组织的职能、提升社区居民的参与度三个维度,对构建协商合作的社区治理结构提出了建设性措施,以期推动社区发展的治理。
关键词:协商合作城市社区治理结构

城市社区作为城市的基本单元,其发展过程实质上是各种力量在社区空间中相互博弈、相互作用构成网络的过程,是一个逐步走向社区善治的过程。城市社区的日益发展及社区主体的日趋成长,为社区治理提供了多元主体。在这种背景下,无论是社区资源的整合,还是社区功能的日益完善,都要求社区的治理结构走向协商合作。

协商合作逻辑下的社区治理

合作主义也被称为统合主义、法团主义或社团主义,是20世纪70年代由施密特(PilippeCSchmitter)系统概括的。合作主义是“一个利益代表系统,是一个特指的观念、模式或制度安排类型”。在合作主义的视野中,国家与社会是一种协商、合作的逻辑关系。由于中国的公民社会还不成熟,因此,一方面需要政府必须有一个规范的模式和框架,以及时地将社会的积极性和创造性纳入政府的体系,另一方面国家要承担起培育公民社会的责任,由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程,因此培育公民社会是一个培养公民自主性、参与性、权利性的过程。从政治层面上看,公众参与社区治理是城市基层民主的基础和核心内容,也构成了现代民主发展的重要基础。而公众参与与社区治理的实现过程是国家与社会的一种相互博弈过程。从现代民主的发展趋势与西方发达国家实践来看,协商合作是现代社区发展的逻辑视野。
从我国社区治理的实践来看,社区治理正经历着深刻的变迁,主体由单一化(政府)转变为多元化,治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构,治理过程由行政控制转变为民主协商与合作,治理关系由依附与庇护关系转变为博弈与互惠的理性取向关系。由于利益主体的多元化,社区治理实质上成为一种利益主体间的集体博弈与选择过程,即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人与个人、个人与组织、组织与组织之间的合作互动过程。在协商合作逻辑下的社区治理,应是在相关利益主体(即社区治理主体)间合作网络体系建构与完善的基础上,以社区参与为社区治理的结构性驱动力,通过正式和非正式制度规则的形成,塑造一种新的多中心社区治理秩序。
同时,社区治理的核心对象是社区公共事务,这也是社区治理的逻辑起点。协商合作逻辑下的社区治理结构源于社区公共事务及利益主体的多元化。社区公共事务是公共产品的组合,是涉及多个家庭和多个组织的共同需求,是个体需求的集合。社会公共事务涉及到多个行为主体之间的复杂权利关系,实质上这是一种利益关系的博弈,这就需要建立一种集体选择机制来解决个体需求的表达与整合问题。同时,治理社区公共事务需要各相关利益主体贡献资源、分摊成本、共享利益,这也需要建立一种平等的协商合作机制,以实现资源的效用尽可能最大化。

现行社区治理结构分析

构建或确立一种新的城市治理与社区建设模式,首先必须在理论上确立政府、市场和(社会)社区三者之间的关系。研究一国或一个地区的城市治理和社区治理模式亦是如此。国家与社会的关系从不同角度可以有多种分类,按其强弱程度的不同,可划分为四种模式:“弱政府,弱社会”、“强政府,弱社会”、“弱政府,强社会”、“强政府,强社会”。所谓“强政府”,就是强调“国家至上论”,认为政府行政权力应当无所不在、无所不能,这种模式的典型特征是“万能政府”。所谓“强社会”,是强调“社会至上论”,认为“管得少的政府就是最好的政府”,其典型特征是社会充分自治。
从加强和推进社区建设的目标来看,应该是“强社会”;但从实际社区建设的推进过程和经验来看,特别是在初期阶段,应该是“强政府”。从我国社区建设的推进过程来看,我国现行的社区治理结构呈现出“强政府,弱社会”的特征,其主要表现为:现实社会与强大的政府相比,还相当弱小,人们所追求的强社会所依赖的市民社会,没有真正形成;另一方面,长期以来,政府虽经历了多次政府机构改革,但政府权力的回缩力度过小,没有为社区组织的发展释放更多的权力空间。从理论上说,在“强社会”的表象特征中,社区是城市社会管理的微观重心。从我国现行的社区管理体制来看,“强社会”事实上是不存在的。