从源头上预防和治理用人腐败

90年代中期以来,腐败现象的演变呈现出从领域向领域转变的趋势。改革开放初期,腐败现象主要是由于计划和市场两种资源配置机制同时并存所产生的大量寻租机会诱发的。随着主义市场经济体制基本框架的初步确立和经济监管措施逐步出台,由双轨制带来的寻租机会大幅度减少,寻租型腐败在90年代中期以后相应地呈现出衰减的态势。但另一方面,政治领域滥用公共权力谋取私利的腐败行为呈现上升态势。这主要表现为:党政领导干部腐败案件逐步向“高层化”发展同时“一把手腐败”比例在增长,[1]腐败的群体性特征明显,腐败分子在政治上拉帮结派形成了具有紧密人身依附关系的关系网,在经济上互相利用结成了利益同盟或利益共同体[2];“一把手腐败”、用人腐败等政治领域腐败案件居高不下。“一把手腐败”、用人腐败、司法腐败、公贿、行政腐败等腐败形式的流行,究其制度根源在于现有的党政领导体制、干部人事制度、司法体制、政府间管理体制和行政管理体制存在着严重的缺陷。政治领域腐败案件多发高发趋势表明,政治体制改革相对滞后于经济体制改革。因此,制度反腐败的重点应当从经济领域转向政治领域,通过推动政治体制改革与创新从源头上预防和治理腐败,尽快度过腐败的高峰期。[3]


一、“一把手腐败”与党政领导体制改革


在当前各种腐败形式中,“一把手腐败”现象最为突出。无论是从发案的绝对数量还是从当年查处职务犯罪案件总量中所占比例来看,各级党委、政府及有关职能部门的主要负责人即俗称的“一把手”腐败案件发案率和涉案金额中大案比例近年来都有逐年上升的趋势,一些地方和部门出现了一把手“前腐后继”的腐败接力赛。据统计,在领导干部违法犯罪的案件中,党政一把手的案件约占总数的三分之一甚至更高。[4]从大案在“一把手”职务犯罪案件所占比例来看,1999年“一把手”职务犯罪案件中的大案比例是518%,而到2003年这一比例已经上升到751%。[5]


“一把手腐败”案件的高发频发说明它已是一种反复出现的、“前腐后继”的理性行为,属于制度性腐败。其深层的原因在于现行的党政领导体制为“一把手腐败”提供了激励机制、机会结构,同时反映出对“一把手”约束机制的软化。现行的党政领导体制使权力高度集中于“一把手”同时又缺乏有效的权力监督制约机制,这是“一把手腐败”得以猖獗的主要根源。因此,改革党政领导体制成为从源头上预防和治理“一把手腐败”的关键。


首先,积极推进党内民主和基层民主,从根本上改变自上而下的权力授受机制。在自上而下的权力授予和逐级向上负责的体制中,腐败的“一把手”只要“搞掂”与其直接上级的关系就可以在自己管辖的范围内为所欲为而畅行无阻。只有实行选举民主,将“一把手”的选择权交给选民,才能从根本上改变自上而下的权力授受机制,也才能使人人起来监督政府从而彻底打破各种各样的关系网。选举民主的突破口是党内民主和基层民主。执政党的党内民主对人民民主具有很强的示范和推动作用。有人建议,各级党的“一把手”应当坚持差额选举,同时应当实行严格的任期制,任期内不得随意调动,并对连任届数做出明确规定。党代会应当实行常任制,充分发挥党代表的作用。充分保证党内言论自由。凡重大必须由集体讨论决定,实行票决制“一人一票”。[6]“一把手腐败”的主体是乡村基层干部,因此推进基层民主对于遏止“一把手腐败”具有十分重要的作用。村委会直选推动了党支部书记的“两票制”选举,即首先由党员和村民进行民主推荐投票,然后党员根据民主推荐结果正式选举产生党支部书记。两票制选举作为一种制度创新形式较好地解决了人民民主和党内民主的结合问题,并增加了党支部书记的民意基础和政治合法性。两票制选举目前正由中组部在全国范围内加以推广。在农村基层干部直接选举的基础上,一些地方开展了乡镇领导选举方式改革。步云乡在2001年底举行的乡镇长换届选举中采取全乡选民选举出唯一的乡长候选人再由乡镇人大正式选举产生乡长的“两票制”选举方式,将直选的精神实质和程序的合法性有机地统一起来。[7]上述乡村基层选举民主的制度创新和程序创新代表着中国民主政治发展的方向,同时对于从制度根源上解决乡村基层干部的腐败问题具有关键性的作用,应当予以积极鼓励和适时加以推广。