中国大城市政府管理创新的价值定位和路径选择

[摘要]城市是人类制度文明的摇篮，流行于当今世界各大城市的许多公共治理理念及方式和人类的历史一样久远，在人们探索城市治理模式创新的时候，越来越多的迹象表明，这些发自远古而又经久不衰的城市理念、制度和治理方式已经全面渗透到我国一些发达的城市地区，它的存续和发展决定着这些城市甚至整个人类发展的未来。本文通过分析我国发达城市社会的特征，提出了“三元社会”结构及“三元治理”模式，并在此基础上提出了我国社会转型时期大城市政府管理创新的价值定位和目标模式。[关键词]城市政府管理创新价值定位路径选择

一、经济全球化对中国城市政府管理的挑战

经济全球化的一个重要标志和结果，是权力和影响力正在向“超国家”和“非政府”机构流动，包括国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、欧盟、东盟、地区性贸易协定等，一些国际NGO组织对一个国家内部如城市公共管理的影响力越来越大。“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。另外又有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去。”（阿尔温.托夫勒，1980）总之，在全球化背景下，主权国家之间政府间合作及其相互依赖性越来越大，政府不仅可以在国内行使其法定的行政权力，而且可以在一些国际事务中有更多的发言权和影响力。因此，基于国际社会共同面临的重大问题和适用国际惯例而实行的城市公共部门管理改革，是近年来许多国家行政改革的一个重要驱动力，进而使这些国家以内在驱动力为主的行政发展开始向内外双向驱动的方向转换。
在我国，随着市场经济的纵深发展，中央政府、地方政府以及社会自治组织之间的权力分散化倾向日益凸显，发达城市的分散化治理结构开始迅速发展。另一种力量是一些国际组织和跨国公司对发达城市的影响也越来越大，如世界贸易组织、国际货币基金组织和一些超级跨国企业落户在发达城市等。加拿大教授萨维曾对经济一体化和行政改革的关系做了这样的评价：“经济全球化要求牺牲某些主权以遵守国际规则，如一个国家的贸易政策越来越被国际协定所塑造。我们也感到所面临的巨大压力，即协调国家之间的法律和政策。”（唐纳德.萨维，1998）所以，在全球化的背景下，一个国家内部尤其是城市社会按照国际社会的规则和义务要求，对政府管理和其他领域的公共治理进行局部的甚至是全面的改革无疑是非常必要的。
从某种意义上来说，经济全球化趋势是不可逆转的，城市政府为了适应全球一体化及由此形成的新的竞争规律和态势，就必须不断改革和调整原有的政府体制和公共治理模式，以积极应对和快速回应来自国际和国内社会各种环境因素的挑战。同时，全球化时代发达的通讯系统，使许多过去非常陌生的事物不经意之间在一个国家广泛传播，尤其是在城市社会，似乎再也没有什么东西可以称为“海外的”了。在中国，境外商家的大规模介入使国内城市市场竞争愈演愈烈，市场监管和消费者权益保护使政府管理呈现出量增质高的趋势；汽车进入家庭使城市交通和环境质量成为困扰许多大城市政府的难题，经济全球化和WTO规则正在更加广大的范围内影响着城市居民的日常生活。同时，政府和其他非政府组织能够更加便利地随时了解到其他国家的最新发展，为引进和借鉴别国的先进管理经验提供了现实条件和可能。而且，由于公众对本国和其他国家行政改革的努力有了越来越深入的了解，他们不希望自己的政府在改革的浪潮中无动于衷，政府也不希望给公众一个因循守旧，不事创新的形象。这些国际化的事实首先在城市治理中得到了体现，例如，最近国务院为全面推进改革的纵深发展，在上海、天津和深圳开始了综合配套改革试点，在行政体制、社会管理体制、公共服务体制、金融体制和自由港等方面进行综合改革实验。

二、市场经济的纵深发展是城市政府改革创新的基本动力