走向一种“新公共治理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视

20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进进了公共部分治理尤其是政府治理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮（在转轨国家、新兴产业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势）。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用贸易治理的理论、方法及技术，引进市场竞争机制，进步公共治理水平及公共服务质量为特征的“治理主义”(Managerialism)或“新公共治理”(NPM:NewPublicManagement)纲领。走向一种“新公共治理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势。本文将考察当代西方政府改革运动及其“新公共治理”实践模式的形成、内容和特征，并对其成败作出评价。


一


当代西方以“新公共治理”或“治理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的治理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共治理学者胡德(C.Hood)所说，新公共治理并不是由英国单位发展起来的，而是70年代中期以后公共治理领域中出现的一种明显的国际性趋势。[1](P3-19)可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有***共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[2]（序P4）


英国事“新公共治理”运动的起源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国守旧党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重贸易治理技术，引进竞争机制和顾客导向为特征的新公共治理改革。贸易治理技术在英国公共部分的引进始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部分的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部分的绩效进行调查评估；1983年“财政治理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政治理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)报告（全名是《改变政府治理：下一步行动方案》），提倡采用更多的贸易治理手段来改善执行机构，进步公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，进步工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非治理功能。为了解决这些题目，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效治理的职责；以治理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共治理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的***上；而引进市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部分接受市场检验；各公共部分之间、公共部分与私人部分之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公然投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。


美国事现代治理科学的摇篮，“20世纪的美国文化是以信仰治理为特征的”（Bellah语）。美国的“新公共治理”改革尽管不像英国那样，有明确的出发点和目标，但似乎开始得更早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的治理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部分成功的治理方法（“最好的实践”）引进公共部分治理领域之中，以进步政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部分的低效及失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常治理的过多干预；(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和治理信息系统不完善；(5)缺乏强有力的中心财政和会计治理。布什政府则全面推行质量治理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(ReinventingGovernmentMovement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引进竞争机制以及推行绩效治理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:NationalPerformaceReview)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。