对政府企业化改革副作用的分析与反思(1)

摘要：对于企业型政府，古德塞尔曾经这样批评：“政府应该为公共利益服务，而不是满足企业家的自我”。并且企业化政府这个称谓本身就与其公共服务基本的职能和宗旨相矛盾。固然企业化的政府在大大进步行政效率方面做出了不可磨灭的功绩。但是，日渐凸显的“副作用”应当引起我们对政府企业化改革的反思。本文以企业化改革最为成功的新西兰政府为例，对政府企业化改革的不理想方面做出一些分析，以对我国行政治理改革提供启示。
关键词：企业化政府；副作用；启示和反思

一、新西兰政府企业化改革的内容

新西兰的行政改革在20个世纪最后20年的西方新公共治理运动中占有十分重要的地位，其特点可以概括为以下几点：一是改革有一系列的法律作保障，二是改革有充分的理论预备，三是改革的彻底性，四是改革的持续一致性，五是成效的明显性。这五个特点使得新西兰的改革引起了国际上的广泛关注，被很多国家誉为改革的典范。
新西兰的改革受到国际上各种理论思潮的影响，其中最主要的是公共选择理论、委托一代理理论、交易本钱理论和治理主义。新西兰政府的改革内容有：

(一)对政府核心部分的改革是全面、系统、自上而下的改革。
上至中心政府各部分，下至地方行政部分，都卷进了改革的大潮之中。改革的主要目标是进步决策质量和对绩效的责任感，进步公共部分的效率。在组织形式方面，把部分内的中下层组织转变成独立性质的单位，而单位的负责人也不再是官僚，而是被赋予了编制、人事、财务等大权的经理。这被称为“公司化的改革模式”。在这种新的关系模式之下，政府上级主要负责决策，中下级已经公司化的部分则负责执行。在治理方式上，由于上下级之间决策和执行的分离，上级对下级的控制完成了由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变。在结果导向的影响之下，政府的治理也从传统的过程治理转向绩效治理。

(二)通过公共服务的市场化，进步公共服务的质量。
新西兰模式的特别之处就在于其政府在整个公共服务领域全面实行绩效治理，建立公共服务委员会治理绩效合同，与供货部分签订绩效框架协议，同意以特定的价格生产特定数目与质量的产品。政府既可以与私营部分签订供货协议，也可与公共部分签订类似的协议，这就形成了公共部分与私有企业之间的竞争，可以激发各个部分降低本钱，进步效率。

(三)通过公司化、民营化等方式，优化政府职能。
新西兰在国有资产的公司化与民营化方面的彻底程度愈甚于英国等国家。国有企业通过公司化必须按照私营企业的方式运作，注重效率和产出。当然，公司化终极是为民营化服务。包括国有银行、航空、保险、电信、造船等企业都由私人经营。这样，政府就退出竞争性市场的贸易活动，从大量的社会事务中解脱出来。把属于市场的职能还给市场，把属于社会的职能交给社会，由社会经济组织或中介组织承担。政府赤字也大幅下降。这样就可以将资金充分投进到提供市场和社会很难提供的公共物品上，把每一分钱都用到刀刃上，使提供质量大大上升。

二、对新西兰政府企业化改革副作用的分析

改革之后，新西兰在经济、政治或是其他方面都有了很大改善是不争的事实，但是随着时间的推移，很多举措的成果都应当做出及时的评估。新西兰政府对改革进行了至少两次大规模的评估。两次评估都得出积极的结论，同时也指出一些领域需要继续留意。其中不太积极的成果包括：
1、改革的用度没有认真计算，但很可能偏高。这包括大范围的工作中断，持续性和“机构记忆”的丧失。
2、已经坐到更加关注产出，但有时是以不留意后果作为代价的。
3、对于机构中不同的“皇家实体”的责任性和监视安排不是很清楚。
根据以上资料，我们可以看出任何一种新的改革方案都有积极的一面也有消极的一面。以私有企业的运作方式来实现公共服务的目的，这个过程中的公私利益如何平衡，运作中的行为规范由谁来监管等题目使得整个公共行政治理的改革再次陷进一个治理的困境圈子。而将企业气力引进公***品的输出过程在经过这么多年的实践当中又出现了什么样的气力博弈。