我国主要开发区的治理模式与可鉴戒的经验(1)

(一)开发区的功能定位和治理模式。1．开发区定位与治理体制。开发区的治理体制是与开发区的功能定位和区划相互关联的。从开发区的区划布局来看，我国的开发区有三种基本形式：一是在人口稀少的地区开辟一个新区，只有很少居民，开发区的功能主要是吸引产业投资，经济开发。这种模式通常是老城市的延伸和扩展。如苏州、天津。二是在老城区划出一块地方设立开发区，开发区治理部分不仅具有新区经济开发功能，还有治理原有老城区的功能。这种模式主要是以开发区直接带动所在区的城市化，或为开发区留下足够的发展空间。如上海浦东、青岛的黄岛开发区和陕西杨凌农业高新技术示范区。三是在老城区设立无边界的开发区，开发区和老城区合为一体。如北京的中关村海淀试验园区、杭州高新技术开发区的主区块等。这种模式通常是为了利用原有基础设施，特别是依托大专院校和科研院所的科技气力兴办高科技企业和科技成果转化，形成一个区域孵化器。除了产业布局和经济开发的功能以外，我国相当一部分开发区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。我们正处于计划经济向市场经济过渡的时期，要逐步转换政府职能，建立适合市场经济的治理制度和协调机制，需要在小范围内进行试点，再在大范围内推广。我国的深圳特区在转变政府职能，精简机构，用人机制方面进行了试点，起到了很好的示范作用。北京中关村科技园区制定了中关村科技园区条例，在企业分配制度，知识产权分配制度等方面进行了创新，在规范化制度创新方面带了头。目前，国内开发区的治理体制可以回纳为三种基本类型。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和治理，为进区企业提供服务，主要适用于人口较少的相对独立的中小型新开区。管委会本身就是政府职能改革的产物：开发区治理职能与行政区治理职能相分离；政府职能转变，机构精简，办事程序简化，效率高；实行用人机制改革，普遍采取竞争上岗等等。大部分开发区在建设初期采取这种治理体制。但这是一种过渡形式，当开发区发展到一定规模，城市功能健全以后，这种治理模式就不适应了。二是开发区与行政区治理合一的治理体制。其特点是开发区和行政区的治理合一，或者是两块牌子一班人马，这种模式主要适用于整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。如青岛黄岛开发区等都是这种模式。政府治理部分的体制保持行政区治理机构的编制和职能，其特点是便于协调，但是处理不好，包袱较重，财力不足。三是以企业为主体的开发体制。其特点是通过设立一个企业来规划、开发、治理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。这种体制首创于蛇口，也称之为“蛇口模式”。上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区，以及洋浦开发区和浙江省的宁波大榭开发区也采取这种模式。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或行政派出机构，而是投资开发商，但又要进行大量的公共基础设施投资，由于开发主体无法从区域税收中获得必要的投资补偿，其对基础设施的巨额投资或者转嫁到地价上，致使地价过高；或者因不能及时回收资金，债务过重，而陷进财务困境。2．开发区治理模式。从治理层次来看，开发区治理机构有三种类型。一是开发区管委会一级治理。大部分功能单一的中小开发区采取这种治理结构。有时是管委会加开发公司模式，或治理与开发功能合一。二是决策和经营两级治理。主要适用于一区多园的开发区。开发区有一个负责总体政策和规划的决策治理机构，下面每个园区还有具体的治理和经营机构。如北京中关村科技园区是由一区五园组成的。因此设立了中关村园区大管委会和各区管委会两级治理机构。中关村大管委会主要负责总体发展战略、政策、条例和规划的制定，各区的管委会则负责区内具体发展规划、治理和服务。三是三级治理。如深圳高技术开发区采取决策、治理和经营服务三个层次。这种模式主要适用于分散的一区多园情况下，增加了领导层的权威性，便于同一协调和规划。开发区治理机构收进功能可以分为两类。一类是有财税收进功能的。即开发区治理机构作为一级治理和服务部分，可获得开发区企业的税收分成，用来进行开发区的建设和发展。目前，我国大部分开发区采取这种形式。另一类是没有财税收进功能的。开发区管委会并不从企业的税收中提取留成，这种开发区大都是在老城区，税收收进回所在地政府，开发区管委会没有行政权力，主要负责制定政策等。如北京中关村科技园区管委会。开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式。开发区管委会只负责行政治理事务，而开发事务由独立的开发公司承担。如苏州产业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为治理主体，主要提供公共服务，不直接参与经营。开发主体由中新合资开发公司承担。开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让。这一体制在机构精干、权责明确和进行大规模成片开发等方面的上风比较明显。另一种是政企合一的开发模式。这一体制的特点是开发区管委会兼具治理者与开发商的双重功能，开发区管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这种模式具有办事效率较高，在开发初期治理者的能动作用较大，不少开发区在建设初期采取这种开发模式。但是，由于这种模式导致机构膨胀、内部职责不清、政企不分的弊端，一些开发区逐步实行政企分离，将开发功能独立出来。从我国开发区治理体制的沿革和发展趋势来看，开发区的治理体制和模式是随着开发区的功能定位和发展而变化的，几种治理模式是相互联系的。通常，在开发区建设初期，由于规模较小，人口较少，城市功能不完善，为了集中精力开发建设，大部分开发区的治理机构是上一级政府的派出机构，按准政府的方式，实行放权经营。当开发区发展到一定规模，居民越来越多，城市功能越来越强，准政府的体制就不能适应地区发展和治理的需要，又回回到行政区治理模式。但是，这并不是回回到传统意义的政府构架，此时的政府已不是原来意义上的政府，而是一个精干、高效的政府。如上海浦东开发区建立初期采取准政府管委会的治理体制，2000年实行行政区治理体制。(二)国内几个典型开发区治理模式的分析。开发区的治理体制是与开发区的区划和功能定位有关的，下面重点分析几个典型开发区治理体制的特点与优劣势。1．上海浦东开发区模式。上海浦东开发区是由川沙县、及三个上海市区交界地组成的，共500多平方公里。成立浦东开发区以后，撤销川沙县政府，成立开发区管委会，保存原县、区下面的乡镇和街道机构，实行管委会和乡镇、街道两级治理，实现了浦东新区的同一领导。浦东新区下设4个主要的开发区，各区的开发工作由开发公司负责。开发公司行使经济开发职能，没有行政治理职能。经过8年的建设，随着上海浦东的开发规模扩大和经济增长，浦东新区的城市功能越来越齐全，准政府的方式已经难以发挥作用。因此，2000年8月上海浦东开发区成立浦东区政府，实现了准政府向行政区政府的过渡。2．北京中关村科技试验区模式。北京市中关村科技试验区是由分布在各区县的相互独立的5园1区组成的。为了加快首都北京的高科技产业发展，实行同一规划和同一政策，1998年，国务院批准建立北京中关村科技试验园区，成立了大管委会，实行大管委会和各园区管委会两级治理体制。中关村园区管委会主要负责制定政策，各园区采取不同的治理模式，每个开发区的具体政策和规划基本是由所属政府决定。如海淀园采取管委会与行政区分离的方式，税收、工商都由海淀区政府负责，管委会进行落实政策，协调企业与政府各方面的关系，高新技术企业认证和企业服务等。在兴县亦庄经济技术开发区是国家级开发区，采取封闭式的管委会治理体制。中关村科技园区治理上的主要题目是各独立园区之间的政策不同一，形成竞争；转变政府职能和制度创新在一定程度上受原有行政体制的制约，如大管委会确定的有些政策和制度创新难以在行政区体系中得到贯彻。3．深圳高新技术开发区模式。深圳市是全国的特区，由于特区的行政治理体制改革和政策优惠都优先于其他地区。因此，深圳特区兴办高新技术开发区的主要目的不是为了进行体制改革试点和政策优惠，而是发挥集聚效应，创造高新技术开发区品牌。深圳的高新技术开发区建立于1996年，是在原有4个独立的功能性开发区和加工区基础上组建的。当年组建深圳高技术开发区的目的就是要把分别隶属于不同主管部分的独立开发区组合起来，把分散的审批权回还给有关行政治理部分，实行同一规划和布局，形成集聚效益。深圳高技术开发区的治理体制的特点，一是区内区外政策几乎一样，特区政策适用于高新技术区。深圳建立高新技术开发区的目的不是实施优惠政策，而是为了进步进区企业的素质，提升地区产业结构。深圳市高新技术开发区条例要求进进高新区的企业达到一定标准，并定期对园区内企业进行评定，假如企业达不到要求的标准，则要迁出高新技术区。通过这种动态控制的办法促进企业不断进行研究开发和创新，进步自身的竞争力和水平。政府的主要作用是在高技术园区创造一个较好的经营和生活环境，吸引企业在区内发展；而且企业进进开发区，不仅是由于高新技术开发区所处的位置和设施较好，更重要的是为了获得一个高新技术区企业的无形品牌。二是开发区治理中心没有项目审批权，批租土地、审批项目都是由深圳市相关行政主管负责。治理中心的主要职能是规划、协调和监视检查政策落实情况。由于特区内的土地资源有限，土地开发已经趋于饱和，在特区内已很难找到比较大的土地空间集中发展高技术产业。为了解决发展空间不足的矛盾，进一步扩大发展空间，不少县区自己开始建设开发区。与此同时，特区内的4个区没有空间来发展。各区县的开发区或地段的建设基本处于分散孤立的状况，由各主管部分和各区镇独立进行，各区片功能定位不清，出现了相互竞争、拆台的局面，不能发挥整体竞争上风。为了防止分散竞争，加强对产业布局的引导，促进高技术产业发展，发挥深圳市的整体上风，深圳市委和市政府提出建设深圳高技术产业带的设想。一方面把各县区正在建设的开发区纳进产业带的同一规划；另一方面，又新划出一部分特区外的土地，构建高新技术产业带。深圳市高技术产业带实行三级治理。第一个层次是高技术产业带领导小组，市委书记为组长，市长和常务副市长为副组长，各区委书记为领导小组成员。主要制定大政方针和发展战略。第二个层次是高技术产业带办公室。办公室是执行机构，由原来的高技术开发区治理办公室承担。高新技术开发区的领导办公室没有项目审批权和高新技术企业的审批权，只有规划权、协调权和企业进进区内建场的权利。第三个层次是产业带片区治理机构，负责各片区的具体开发组织治理和政策落实。深圳高技术产业带治理体制考虑到各方面的利益协调，在治理权限上即考虑了同一规划，协调布局的需要，实行行政治理部分的治理链条不变，审批权限不变；同时又考虑到发挥各区政府的积极性，保持各县区的资产治理权限不变。为了防止各片区之间的竞争，实行产业公道布局，在照顾区县利益和建立利益分配机制的条件下，产业带的治理体制夸大三个同一：实行同一领导；同一规划；同一政策。在利益分配上实行区、市两级分配，税收由所在区征收，再按一定比例分配。4．苏州产业园区模式。苏州产业园区是从苏州的几个郊县中各划出一块成立的独立的开发区，其中包括4个乡镇，境内没有县、区政府。产业园区实行管委会和乡镇两级治理模式，园区管委会是准政府体制，主要负责产业园区的整体同一规划和新区的建设、治理；老区部分还是充分发挥乡镇政府的作用，乡镇政府的编制和构架保持不变，继续实施其职能，但是服从管委会的同一规划和治理。产业园区每年给乡镇一定财政支持，并制定具体的开发和招商引资计划。苏州产业园区的治理在很大程度上鉴戒了新加坡政府的经验，实行严格的政企分开，管委会主要制定规划，制定制度规范和落实政策。开发功能由中新合资开发公司来承担。5．青岛的黄岛开发区模式。青岛经济技术开发区位于黄岛区，原规划面积为15平方公里。黄岛区是县级区，有220平方公里。山东省和青岛市政府为了尽快发挥和扩大开发区的带动作用，将青岛经济技术开发区的范围扩大到全岛220多平方公里，管委会与黄岛县政府合署办公，两块牌子一班人马，采取行政区的机构模式，形成800人的政府机构。合并后，由于功能和体制不顺，出现较多矛盾。其中财政和行政体制两个因素对开发区的发展产生较大影响。一是财力过于分散，开发力度不足。青岛经济技术开发区享受国家级开发区的税收优惠政策，而黄岛县是一个财政补贴县。原来经济技术开发区可支配的财力约8亿元，主要用于15平方公里转动发展。合并后，职员膨胀，干部待遇就高不就低，开发区原有的收进在200多平方公里全面统筹使用就显得力不从心了。二是回回旧的行政治理体制。原来青岛开发区是小政府大社会，以经济开发为主要职能，合并后，采取全建制的行政性政府，传统行政体制将开发区的新体制沉没了，结果黄岛开发区的发展被拖累。